Договор об образовании союзного государства

После распада Советского Союза входившие в него республики начали искать новые способы взаимовыгодного сотрудничества, уже в статусе независимых государств. Так появились СНГ и зона свободной торговли, были устранены (точнее – не вводились) визовые правила въезда между отдельными постсоветскими странами, началась работа над другими интеграционными проектами в экономической и социальной сферах.

Руководителям Беларуси и России всего этого показалось недостаточно: братские узы, веками связывавшие два народа, ориентированная друг на друга экономика, общность языка, традиций и культуры – все это обязывало укрепить отношения между странами. К интеграции подошли аккуратно, выверяя каждый шаг. Первым из них стал Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве (на подписание которого в феврале 1995-го Александру Лукашенко на референдуме дало добро подавляющее большинство белорусов). Вторым — Договор об образовании Сообщества Беларуси и России (подписанный 2 апреля 1996 года президентами в Георгиевском зале Кремля) и соглашение о создании Парламентского Собрания (подписанное 29 апреля 1996 года в Санкт-Петербурге руководителями парламентов Беларуси и России). Спустя без малого год был дан и официальный старт самому успешному, по мнению многих экспертов, интеграционному объединению на территории бывшего СССР.

2 апреля 1997 года в Москве президенты Беларуси и России Александр Лукашенко и Борис Ельцин подписали Договор о Союзе Беларуси и России. Относительно небольшой документ состоял из 9 статей, главная из которых декларировала цели нового объединения: укрепление отношений братства, дружбы и всестороннего сотрудничества во всех сферах, повышение уровня жизни народов, устойчивое социально-экономическое развитие государств — участников Союза на основе объединения их материального и интеллектуального потенциалов, обеспечение безопасности и поддержание высокой обороноспособности.

Более детально принципы функционирования Союза Беларуси и России раскрывались в Уставе организации. В полноценном документе оказалось 40 статей, которые регулировали все аспекты взаимного сотрудничества, вплоть до возможности проведения совместных референдумов. Этот документ был подписан 23 мая 1997 года. Также им предусматривалось создание органов власти Союза — Высшего совета и Исполнительного комитета.

В последующие полтора года Беларусь и Россия занимаются дальнейшим формированием исполнительных органов Союза. Начинается проработка общего бюджета и первых союзных программ. В 1997—1998 годах происходит формирование исполнительных органов Союза, общего бюджета, осуществляются разработка и реализация первых союзных программ. Одними из них стали программы обустройства внешней границы Союза. Объем их финансирования составил более 6 млрд российских рублей.

25 декабря 1998 года Александр Лукашенко и Борис Ельцин подписали новый пакет документов, в который вошла Декларация о дальнейшем единении Беларуси и России. В ней государства признавали успех Союза и соглашались с необходимостью дальнейшего углубления интеграции путем создания полноценного Союзного государства: «Уже к концу первой половины 1999 года будет создана единая для всех субъектов хозяйствования правовая среда, сформировано единое таможенное пространство, унифицированы гражданское и налоговое законодательство, валютное регулирование и денежно-кредитная система. Завершатся объединение энергетической и транспортной систем, создание единого научно-технологического и информационного пространства».

Реализации части этих планов помешали последствия августовского кризиса 1998 года и осложнения во внутренней политике России, однако по многим пунктам удалось уверенно встать на путь развития. Дополнили Декларацию Договор о равных правах граждан, а также Соглашение о создании равных условий субъектам хозяйствования.

Спустя почти год — 8 декабря 1999-го — в Москве состоялось подписание Договора о создании Союзного государства, а также была принята Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений этого Договора. Спустя полтора месяца документ был ратифицирован парламентами обеих стран и официально вступил в силу.

— Мы можем теснее сотрудничать в области обороны и безопасности, выступать с единых позиций на международной арене, — сказал тогда белорусский лидер. – Подписанный договор – исторический и судьбоносный. Это тот фундамент, на котором мы войдем в третье тысячелетие.

— Навеки, — резюмировал Борис Ельцин, пожимая руку своему коллеге.

Среди обновленных целей «двойки» значились обеспечение мирного и демократического развития братских народов государств-участников, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства для обеспечения социально-экономического развития на основе объединения материального и интеллектуального потенциалов государств-участников и использования рыночных механизмов функционирования экономики; проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

— Этот стратегический документ (о создании Союзного государства, — прим.ред.) заложил основы тесной интеграции наших стран, придал динамичное развитие белорусско-российским отношениям, — скажет полтора десятилетия спустя уже действующий Президент России Владимир Путин. — За прошедшее время союзный проект доказал свою востребованность и жизнеспособность. Уверен, что Союзное государство будет и впредь играть важную роль, в том числе в качестве механизма обкатки перспективных интеграционных проектов и моделей.

Этим же документом предписывалось создание органов, регулирующих деятельность Союзного государства и жизнь внутри него. В их число вошли Высший Государственный Совет, Совет Министров и Постоянный Комитет. Парламентское Собрание – как законодательная площадка – к тому времени уже существовало.

ДОГОВОР МЕЖДУ РЕСПУБЛИКОЙ БЕЛАРУСЬ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ О СОЗДАНИИ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

Процесс интеграции Республики Беларусь и Российской Федерации идет на протяжении нескольких лет и уже имеет свою историю [1] 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России. Через год, 2 апреля 1997 г. заключен Договор о Союзе Беларуси и России, а 27 мая 1997 г. президенты обоих государств подписали Устав Союза, который объявлен неотъемлемой частью Договора. В 1997— 1999 гг. принято много документов по интеграции. Наконец, 8 декабря 1999 г. подписан Договор о создании Союзного государства. Вне сомнения, этот Договор стал политически и юридически фундаментальным шагом на пути объединения Белоруссии и России. Уже само движение от Союза к Союзному государству наглядно демонстрирует стратегические цели сторон. Они ярко отражены в тексте Договора. И особо следует отметить положение Договора о том, что «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции» (п. 3 ст. 2).

Тем не менее необходим конституционно-правовой анализ оценок различных положений Договора с точки зрения роли данного документа в интеграции государств и отражении формы их единства.

О возможных формах объединения государств

Сначала напомним о возможных формах интеграции государств на основе их договоренностей. Международно-правовой и государственно-правовой практике известны несколько видов объединений государств в зависимости от характера связей в рамках создаваемых ими образований. Это международно-правовой союз; конфедеративное объединение; союзное государство; федерация (единое государство).

В рамках международно-правового объединения государства полностью сохраняют свой независимый статус. Они оформляют договорами и соглашениями образование своего объединения (называться оно может по-разному: «организация», «союз», «содружество» и др.) для достижения общих задач и целей. Государства добровольно присоединяются к созданному объединению, принимают на себя обязательства, вытекающие из задач и целей объединения. Государства помогают друг другу через объединение и его структуры (органы). Организация даже может фиксировать в своем уставе какие-то санкции в отношении государств-участников, например, экономические (эмбарго на торговлю, поставки продукции и т.д.). Возможно и создание (постоянного или для конкретных случаев) общего воинского контингента для предотвращения массового уничтожения мирного населения и обеспечения мира. В этот контингент государство-участник направляет свою часть воинских подразделений, если на то будут желание организации и ее обращение.

Характерно, что государства-участники подобного международно-правового объединения могут даже не ставить своей задачей дальнейшее более тесное объединение, они сохраняют полностью свою самостоятельность.

Наглядным примером такого международно-правового объединения является ООН. Есть и региональные союзы аналогичного характера.

Конфедеративное объединение государств по способу образования начинается с договора, носящего международно-правовой характер. Более того, по типу это объединение скорее относится к международно-правовым объединениям. Государства сохраняют независимый статус, собственные экономические системы, налоги и валюту, войсковые формирования.

Однако в определенной степени в конфедеративном объединении могут проявляться зачатки государственно-правового объединения, т.е. более тесного объединения, при котором просматриваются контуры будущего государства: создание единых руководящих органов; принятие ими решений, действующих на территории объединения; образование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; отчисления денежных средств на содержание органов и указанных подразделений; возможное хождение единой валюты либо валюты одного из государств-членов (соглашение на этот счет) на всей территории конфедерации; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории государств — членов конфедерации.

Но международно-правовой характер объединения обусловлен тем, что решения общих органов проводятся в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение. Причем эти органы имеют право нуллификации, т.е. непризнания для себя обязательными решений органов конфедерации. В общие войсковые формирования государство добровольно направляет свой контингент и сохраняет право на его отзыв, а само воинское подразделение не теряет государственной принадлежности, У конфедерации в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий государств-участников. Каждое государство может отказаться от выделения средств в распоряжение органов конфедерации. Оно сохраняет свою валюту, законы, касающиеся статуса личности. И конечно же, в любой момент государство вправе выйти из конфедерации.

Мировая практика свидетельствует о том, что конфедерации были шагом на пути к более тесному государственному единству и уступали место федерациям. Если этого не происходило, конфедерации распадались.

Практика 90-х годов XX в. свидетельствует о возможности еще одного вида объединения государств — союзного государства. При желании можно сказать, что союзное государство — это как бы третий этап сближения государств (после международно-правового союза и конфедерации). Некоторые аналитики видят в союзном государстве своеобразный синтез конфедерации и федерации.

В принципе предпочтительнее говорить о союзном государстве как о спефицифическом виде союза государств, при котором степень единства пошла гораздо дальше, чем это имеет место в конфедеративном, а уж тем более в международно-правовом объединении, но все-таки еще не сформировалось единое государство, в котором государства-члены обрели бы статус субъектов федерации. Причем следует подчеркнуть, что нынешнее понятие «союзное государство» имеет мало общего с этим же словосочетанием, которое использовалось в отношении СССР. Тогда под союзным государством понимался именно СССР как федерация.

Сегодня понятие «союзное государство» имеет иной смысл. По нашему мнению, это самостоятельный вид объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие черты, характерные для единого государства. Парадокс заключается в том, что понятие «союзное государство» в современной его трактовке не равнозначно понятию «государство» в изначальном смысле этого слова или понятию «федеративное государство». Это уже не международно-правовое объединение и еще не единое государство.

Типичным примером такого союзного государства в Европе может служить Европейский союз (ЕС). Хотя отношение к официальному использованию наименования Союза «государством», «федеративным государством» является осторожным, практика говорит о том, что многие вопросы решаются так, как это делается в государстве, хотя и со спецификой Союза.

Так, ЕС не просто имеет общие органы. В международно-правовом и конфедеративном объединениях подобные органы формируются органами государств-участников. Здесь же используется комбинированный вариант, при котором ряд органов формируется непосредственно населением государств-членов. Не менее существенно и то, что государства-члены ЕС договорились: решения органов Союза обязательны для государств-членов, а при возникновении коллизий норм верховенство имеют нормы Союза (что характерно для федеративного государства). ЕС принимает обладающие обязательной силой правовые директивы и решения, а государства-члены проводят их в жизнь своими решениями (ну чем не Основы, используемые в федеративном государстве, и законы, кодексы субъектов федерации!). В рамках Союза не создается таможенных барьеров и границ для свободного (в рамках закона) перемещения товаров. Граждане государств-членов наделяются рядом элементов единого статуса на территориях государств-членов, в том числе и равным правом быть принятыми на работу. Введено единое гражданство Союза. Права граждан защищает единый судебный орган, решения которого обязательны. Государства не решают в рамках Союза военных вопросов лишь в силу того, что для этих целей создано специальное объединение, решение о вступлении в которое является самостоятельным делом каждого государства. Наконец, вводится единая валюта Союза.

Вместе с тем достаточно очевидно то, что государства-члены остаются независимыми в части своего суверенитета, внутренней политики, внутриполитической жизни, международных отношений, наконец, безопасности, армии, границ и т.п.

Европейские аналитики не имеют единого мнения о природе ЕС. В равной мере можно найти утверждения о международно-правовом, но более тесном, союзе государств-членов, и о конфедеративной природе ЕС, и о его федеративной, хотя и специфической, природе. Мнение о Существовании здесь союзного государства и поддерживается, и подвергается критике.

Главное же в том, что государства-члены добровольно приняли на себя соответствующие обязательства, экономические условия жизни населения примерно равны, политические режимы адекватны по демократическим институтам, что как раз и не мешает проводить единую европейскую политику. Ощущая себя членом сообщества, гражданин конкретной страны не испытывает угрозы ущемления своего государства и ограничения собственного статуса. Наоборот, этот статус получает дополнительные гарантии.

В отличие от ранее рассмотренных форм объединения государств федерация означает возникновение нового единого государства. По форме создания федерация может для начала иметь в основе и международно-правовой договор, и смешанный международно-правовой и государственно-правовой договор (пример — СССР), и внутригосударственное решение о преобразовании унитарного государства в федеративное (РСФСР, Чехословакия, Бельгия).

Принципиальное отличие федеративного объединения от иных объединений государств заключается в том, что новое государство становится над государствами — субъектами федерации. Именно новое государство обладает суверенитетом, всей полнотой государственной власти, вступления в международные отношения. Государства-субъекты не сохраняют своих армий, появляется единая армия федерации. Федерация берет на себя многие полномочия, в одних случаях она решает какие-то вопросы исключительно, в других — часть вопросов, в остальном создает своими актами основу соответствующего регулирования в субъектах федерации. В федеративном государстве вводится единая валюта (сразу или по истечении установленного срока); более того, кредитно-финансовая система становится единой, определяемой союзными законами, правительством и центральным банком страны.

Таким образом, в федерации на первом плане она сама как новое государство. Бывшие государства, как члены (субъекты) федерации, отходят на второй план: они зависимы (правда, по своей воле) от федерации, вся дальнейшая их жизнь обусловлена федерацией и ее нормативно-правовой базой. Лишь в слабой степени возможно международное общение субъектов федерации. Они занимают свое место в единой системе экономических отношений. Параметры бюджета субъекта предопределяются бюджетом федерации. Основная часть налогов, и тем более ключевых, собирается федерацией, а субъектам дается право на некоторые, причем не самые важные, налоги. Бюджет субъектов в сильной степени зависит от федерального бюджета и пополняется в определяющих объемах за счет отчислений из него. И так далее.

Приведенный анализ возможных форм объединения государств очерчивает, конечно, основные линии их союзов. На практике все может быть сложнее, и какие-то однозначные оценки становятся спорными. В частности, Содружество (Британское Содружество) трудно назвать просто международно-правовым союзом, нельзя его определить и как конфедерацию, союзное государство, федерацию, хотя какие-то черты того или иного объединения можно найти, а некоторые особенности (например, символическое назначение генерал-губернаторов королевой Великобритании) остаются как воспоминание (напоминание) о прежнем (колониальном) статусе конгломерата.

Международно-правовым объединением является СНГ, однако некоторые решения, исходящие из недавнего прошлого в статусе государств-членов, тоже отражают тенденцию к конфедеративному объединению или союзному государству (существовавший до последнего времени безвизовый въезд, общая охрана границ и др.).

О природе Союзного государства РБ и РФ

Проведенный обзор возможных форм объединения государств позволяет оценить природу Союзного государства, созданного Договором Республики Беларусь и Российской Федерацией от 8 декабря 1999 г.

С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Проявляется это в следующем.

Прежде всего в строгом смысле слова данное объединение не новое единое государство, а один из этапов на пути к нему. Это с очевидностью следует из ст. 1 Договора: РФ и РБ «создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство (курсив мой. — С.А.)».

К тому же, государства, подписавшие Договор, полностью сохраняют в нем свои гарантии самостоятельности и независимости. Согласно ст. 6, «каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности». Кроме того, государства сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6).

И наконец, по многим позициям предусматривается единая, согласованная, но самостоятельно проводимая политика соответствующих государств, в частности, обеспечение прав граждан на каждой территории и их защита в третьих государствах в равной мере любым из участников Договора, действия органов каждого государства по защите обоюдных интересов и т.д.

Приведенные положения позволяют некоторым аналитикам найти у Союзного государства черты конфедеративного объединения. В принципе, это личная оценка. Ясно лишь одно: говорить здесь о чертах «конфедеративного государства» нельзя, поскольку конфедеративных государств не бывает. Государства бывают либо федеративными, либо унитарными.

С другой стороны, у Союзного государства РБ и РФ есть много черт, позволяющих отнести его именно к названному — самостоятельному — виду объединений государств.

Если отвечать на вопрос: «есть ли основания для того, чтобы называть данное объединение Союзным государством?», то можно отметить следующие моменты, характерные для более тесного, чем международно-правовой и конфедеративный, союза РБ и РФ.

Во-первых, наряду с целями, традиционными для международно-правовых договоров (проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны, обеспечение безопасности Союзного государства, укрепление мира и т.д.), в указанном Договоре ставятся цели, ведущие к глубокой интеграции внутренних процессов в обоих государствах и, по существу, к созданию единого образа жизни всех граждан. Согласно ст. 2 Договора, это обеспечение мирного и демократического развития братских народов обоих государств, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики.

Во-вторых, в Союзном государстве уже сейчас имеется единое гражданство данного государства.

В-третьих, государства ранее договорились и подтвердили в данном Договоре, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника (ст. 14, п. 5). Иначе говоря, граждане обоих государств имеют на любой территории равный статус.

В-четвертых, обозначенную выше цель Союзного государства — создание единого экономического пространства — предполагается решать многими способами, в том числе гарантированностью и защитой всех форм собственности и хозяйствования на территории Союзного государства, наличием движимого и недвижимого имущества у самого Союзного государства, введением единой денежной единицы (валюты), которая будет выпускаться исключительно единым эмиссионным центром.

В тех же целях Договор определяет широкий круг предметов ведения Союзного государства. Причем то, что отнесено Договором к исключительному ведению Союзного государства, свидетельствует о сильной тенденции к будущему федеративному устройству. Па существу, речь идет о единой экономической системе на территории Союзного государства. Не случайно в Договоре имеется отдельная глава о принципах формирования единого экономического пространства. Этому же уделяется повышенное внимание в Программе действий РБ и РФ по реализации положений Договора. В соответствии с Договором в Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство. Функционируют единые принципы взимания налогов, не зависящие от места нахождения налогоплательщиков на территории Союзного государства. Государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

В-пятых, Союзное государство имеет свои бюджет, финансы, собственность.

В-шестых, хотя государства оговорили в Договоре свою территориальную целостность, тем не менее они планируют в перспективе единую государственную охрану внешней границы Союзного государства (п. 5 ст. 7).

В-седьмых, в Союзном государстве существует единое таможенное пространство, в отношении которого применяются: единый порядок экспортного контроля; единые меры нетарифного регулирования, включая применение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, введение единого перечня товаров, к которым применяются запреты и ограничения ввоза и вывоза; единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

В-восьмых, Союзное государство имеет право заключать международные договоры (ст. 35,40).

В-девятых, Союзное государство имеет единую систему органов, большинство из которых формируются государствами-участниками: Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров. Но Палата Представителей Парламента избирается населением на основе всеобщего избирательного права. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата.

В-десятых, органы Союзного государства обладают правом на правотворчество. Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства Союзного государства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 3 ст. 46).

Согласно Договору, в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства (п. 2 ст. 60).

В-одиннадцатых, Союзное государство создает свою государственную атрибутику (в соответствии с п. 1 ст. 10 Договора «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности»).

Некоторые из перечисленных положений особенно отчетливо говорят о тенденции к федеративным началам объединения, например, оформление единого экономического пространства, наличие собственности Союзного государства и его бюджета, единое гражданство, право на заключение международных договоров от имени Союзного государства, право на правотворчество и приоритет союзных норм перед правовыми нормами государств-участников.

Вместе с тем, конечно, ряд положений Договора свидетельствует о том, что Союзное государство — это пока, образно говоря, «квазигосударство», все-таки этап на пути к более тесному государственному единству. Прежде всего следует отметить, что основой Союзного государства является Договор, не Конституция. Не случайно в Договоре, как уже упоминалось, определено, что по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции (п. 3 ст. 2). Очевидно, принятие Конституции станет возможно в условиях более тесного единства в рамках Союзного государства. Однако, если оно сохранит нынешний статус, принятие Конституции вызовет много вопросов, поскольку оформление Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью не практикуется. Далее нужно указать на хотя и согласованную, но самостоятельную внешнюю политику государств.

Что касается обороны, то, согласно Договору, исключительному ведению Союзного государства подлежат разработка и размещение оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и единой техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников. Поскольку к исключительному ведению Союзного государства отнесено «функционирование региональной группировки войск» (ст. 17), создание подобной совместной группировки и общее управление ею предполагаются (и на практике это уже сделано). В целом же оборонная политика, по Договору, находится в совместном ведении Союзного государства и государств-участников. Но не исключаются и самостоятельные шаги государств наряду с тем, что предусмотрено «взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам» (ст. 18).

Несмотря на провозглашение единых подходов к равному правовому статусу граждан, все-таки его нельзя признать в полной мере равным, и данная задача остается одной из наиболее важных для обоих государств.

В экономической сфере пока можно говорить больше о перспективах сближения, чем о реальном экономическом единстве. Это видно из текста самого Договора, который нередко в подобных вопросах пользуется термином «поэтапное». В частности, как уже указывалось, государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития (ст. 21 Договора). Так же поэтапно вводится единая денежная единица (ст. 22), Содержание Программы действий по реализации Договора наглядно подтверждает то, что более тесное экономическое единство возможно в перспективе

В принципе все это нормально для союза государств, наметивших создание единого государства.

Некоторые конституционно-правовые вопросы, требующие решения в рамках Союзного государства

Содержание Союзного договора свидетельствует о том, что на сегодня есть некоторые не до конца четкие положения, и над ними надо думать — возможно, понадобятся уточнения нормативно-правового оформления соответствующих отношений.

Если к большинству органов Союзного государства применен принцип паритета при их формировании (Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров), то для Палаты Представителей, избираемой населением, определено неодинаковое количество депутатов от Российской Федерации (75) и от Республики Беларусь (28). Поскольку законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты (п. 6 ст. 43 Договора), в Палате Представителей можно предвидеть преобладание российских голосов над белорусскими. Очевидно, понадобятся дополнительные гарантии паритета интересов. Не исключено это и для Палаты Союза, даже при равном числе членов палаты от обоих государств.

Для членов «верхней» палаты — Палаты Союза — предполагается одновременное членство в парламенте государства-участника, т.е. для России в Совете Федерации или Государственной Думе. Относительно же депутатов Палаты Представителей в Договоре ничего не сказано о том, обязаны ли они прекратить членство в палате парламента своего государства. Правда, в п. 2 ст. 41 Договора установлено, что упомянутые депутаты не могут заниматься «другой оплачиваемой деятельностью». Но в российских документах на этот счет обычно говорится более четко: нельзя быть депутатами иных представительных органов.

Можно понять, в связи с чем появилась норма п. 5 ст. 43 Договора («Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов»), — она направлена на защиту интересов белорусской стороны и потому является обоснованной. Однако данная норма позволяет блокировать принятие любого закона или Основ законодательства Союзного государства группе депутатов от Российской Федерации, если последняя составит всего лишь треть от общего числа депутатов, избранных на территории РФ. Более того, возможно объединение части депутатов от России и части депутатов от Беларуси для блокирования актов Союзного государства. Такая ситуация будет еще более неестественной.

Очевидно, со временем указанную норму придется уточнить, и лучше с учетом представительства депутатов от соответствующего государства, например, следующим образом: «Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало менее трех четвертей депутатов, избранных от Республики Беларусь, или двух третей депутатов, избранных от Российской Федерации». Три четверти депутатов от РБ — это 21, т.е. близко к той четверти, о которой говорит теперешняя норма. Две трети депутатов от РФ — 50, это более весомая численность депутатов для заблокирования акта.

Предлагаемая норма не допускает объединения депутатов Палаты Представителей от обоих государств для блокирования законов или Основ законодательства, что было бы оправданным на данном этапе, поскольку речь идет о защите интересов каждого государства.

Разумеется, надо предвидеть то, что позволяет сам Договор, а именно создание союзных общественных объединений и, следовательно, их участие в выборах депутатов Палаты Представителей, как говорится, единым фронтом на территории обоих государств. Не исключено, что такие депутаты затем объединятся во фракции в Палате Представителей. Но все-таки при принятии законов и Основ на первом этапе более важными представляются не политические концепции, а интересы государств, которые и защищаются раздельной отрицательной оценкой депутатами законопроектов.

Для принятия рядом органов Союзного государства решений избран метод единогласия. Но отдельные нормы не совсем понятны. Так, согласно ст. 37 Договора 1999 г., акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.

Здесь не ясна формула «одно из государств-участников высказалось против. ». Предполагается ли единое решение всех членов Высшего Государственного Совета от соответствующего государства? Или возможна ситуация, когда одно из лиц против (например Председатель Государственной Думы), а остальные за? Кроме того, норма не позволяет однозначно судить о том, выступают ли члены Высшего Государственного Совета при обсуждении возможных его решений в личном качестве (это очевидно лишь для глав государств) или от имени органа, который они возглавляют (председатели палат парламентов, председатели правительств).

В Договоре не совсем понятно решен вопрос об актах органов Союзного государства, их назначении и соотношении. Так, Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 2 ст. 46).

В статье 58 Договора дана такая последовательность нормативно-правовых актов Союзного государства: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Говорится и о том, что органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

Предметное соотношение актов не совсем ясно. Более или менее понятно, для чего Парламент принимает законы и Основы законодательства. Первые касаются вопросов исключительного ведения Союзного государства и. надо полагать, будут актами прямого действия на всей территории Союзного государства, а Основы — рамочными актами по вопросам совместного ведения, на базе которых государства-участники осуществляют собственное нормативное регулирование (ст. 59).

Но придется определить, когда для реализации задач Высшего Государственного Совета принимаются декреты, когда — постановления, когда — директивы. Соответственно для Совета Министров надо уточнять, в каких случаях издаются постановления, директивы и резолюции, тем более что два вида актов — постановления и директивы — для обоих органов совпадают.

Есть неувязки в регулировании Договором вопросов иерархии нормативных актов. Например, из Договора достаточно ясна подчиненность актов Совета Министров актам Высшего Государственного Совета. Согласно ст. 46, Совет Министров действует в соответствии со своей компетенцией, определенной Договором и решениями Высшего Государственного Совета. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Однако очевидно, что компетенцию Совета Министров могут определять и законы, Основы законодательства Союзного государства.

Кроме того, хотя предполагается более высокое место законов в соотношении с актами Высшего Государственного Совета (п. 1 ст. 59 Договора), судьба закона реально может зависеть от глав государств: п. 8 ст. 43 Договора установлено, что если у Председателя Высшего Государственного Совета (это глава одного государства-участника) или у главы второго государства есть возражения, то закон отклоняется. Преодоление вето не предусмотрено Договором.

В некоторых аналитических материалах, распространяемых в Государственной Думе, можно встретить сетования по поводу того, что Договор принижает роль парламентов государств-участников, в том числе Государственной Думы. Вряд для таких выводов есть основания. И все же некоторые предложения, высказанные при этом, заслуживают внимания. В частности предложение о том, чтобы в рамках Палаты Союза правом законодательной инициативы обладали не только Палата в целом, как предусмотрено Договором, но и отдельные члены Палаты, в принципе можно реализовать. Но вряд ли может быть поддержан такой приводимый в его пользу аргумент: это, мол. необходимо для того, чтобы депутаты Государственной Думы, входящие в Палату Союза, могли реализовать свои инициативы или инициативы Думы. Недооценивается тот факт, что общая депутация от обеих палат каждого парламента (РБ и РФ) имеет задачу консолидированного выступления в рамках палаты. Гораздо рациональнее было бы ставить другой вопрос — о наделении правом законодательной инициативы в Парламенте Союзного государства палат парламентов государств-участников.

Предстоит более четко определить систему управления Союзным государством. В соответствии со ст. 44 Договора в состав Совета Министров входят лица на паритетной основе — министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников — и руководители «основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства». Конечно, Договором не регулируются вопросы структуры и статуса органов управления. Для этого предусматривается положение, утверждаемое Высшим Государственным Советом, Но на практике вопрос о системе органов управления станет одним из актуальных по мере укрепления Союзного государства.

В заключение следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 г. создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства РБ и РФ. Имеются правовые предпосылки интеграционных процессов, прежде всего в части экономического единства, создания единого законодательства и обеспечения единого статуса человека и гражданина на всей территории Союзного государства. В вопросах внешней политики и обороны государства на данном этапе сохраняют самостоятельность и пользуются методом согласования своих шагов, а также совместных действий. Все это со временем может создать почву, во-первых, для упрочения самого Союзного государства, во-вторых, для перехода к более тесному союзу — федеративному государству.

Поступила в редакцию 30.11.2000

ВЕСТИ MOCK УН-ТА СЕР. 11, ПРАВО 2001 № 1

[1] См. об этом: Авакьян С.А. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 1998. №2. С 25—28; Бабурин С.Н. Союзный парламент как обязательный элемент реинтеграции России и Беларуси // Там же. С. S —9; Он же. Время действовать Строительство Союзного государства Белоруссии и России требует ежедневной практической работы // Независимая газета. 2000. 29 апр., Барнин И Я., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. М., 2000; Василевич ГА. Конституционные основы формирования единой правовой системы Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 31—35; Годин Ю. На пути к Союзному государству. К новому этапу двухсторонней интеграции России и Белоруссии // Независимая газета. 2000 26 янв; Забейворота А И Институты парламента в российско-белорусской интеграции- Автореф. дис. . канд. юрид наук. М., 2000; Он же Парламентаризм и этапы формирования белорусско-российской государственности М., 2000. Миронов О.О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 42—43; Пастухова Н.Б. Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект): Автореф дис. канд. юрид, наук. М., 2000, и др.

Договор «О создании Союзного государства» (Москва, 8 декабря 1999 г.)

Договор
о создании Союзного государства
(Москва, 8 декабря 1999 г.)

Российская Федерация и Республика Беларусь,

руководствуясь волей народов России и Белоруссии к единению и опираясь на общность их исторических судеб, заботясь о жизненных интересах своих граждан;

будучи убеждены в том, что образование Союзного государства позволит объединить усилия в интересах социального и экономического прогресса обоих государств;

движимые стремлением продолжить развитие интеграционных процессов, заложенных Договором об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года, Договором о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года, Уставом Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года, а также реализуя положения Декларации о дальнейшем единении России и Беларуси от 25 декабря 1998 года;

подтверждая приверженность целям и принципам Устава Организации Объединенных Наций и желание жить в мире и добрососедстве с другими государствами;

действуя в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права,

договорились о нижеследующем:

Совершено в Москве 8 декабря 1999 года в двух экземплярах, каждый на русском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.

За Российскую Федерацию
За Республику Беларусь

Проект программы
действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений договора о создании Союзного государства

ГАРАНТ:

См. Программу действий Российской Федерации и Республики Беларусь по реализации положений Договора о создании Союзного государства, подписанную 8 декабря 1999 г. в Москве

Основываясь на положениях Договора о создании Союзного государства от » » 1999 года,

исходя из того, что достижение целей Союзного государства осуществляется поэтапно с учетом приоритета правовых, экономических и социальных задач,

опираясь на опыт интеграции, накопленный в Союзе Беларуси и России,

Российская Федерация и Республика Беларусь (далее — государства-участники) принимают настоящую Программу действий по реализации положений Договора о создании Союзного государства.

Задача Программы — определение содержания, этапов и сроков работы по передаче Союзному государству зафиксированных в Договоре предметов ведения, способов законодательного закрепления такой передачи, включая возможное внесение изменений в конституции двух государств, а также организационные рамки этой деятельности в Союзном государстве, создание необходимых союзных или координирующих органов. В нее включаются задачи по осуществлению двумя государствами комплекса взаимосвязанных мероприятий в экономической, правовой и иных сферах, которые направлены на их поэтапное объединение.

Выполнение настоящей Программы ознаменует завершение процесса создания Союзного государства с единым экономическим пространством, единой транспортной системой, единой таможенной территорией, единой денежной единицей, общим бюджетом, в котором государства-участники проводят тесно согласованную политику в международных делах, в сфере обороны, безопасности, борьбы с преступностью, в социальной и культурной областях.

В соответствии с этими задачами будут осуществлены следующие мероприятия.

1. Выравнивание основных макроэкономических показателей и проведение единой структурной политики

1.1. Государства-участники в рамках Союзного государства осуществляют меры по сближению основных социальных и макроэкономических показателей экономического развития и уровня жизни населения, включая:

темпы роста валового внутреннего продукта (далее — ВВП);

структуру ВВП по производству и использованию;

величину ВВП на душу населения;

темпы роста промышленного и сельскохозяйственного производства;

темпы роста производительности труда;

уровень инвестиций в основной капитал в процентном отношении к ВВП;

денежные доходы (в среднем на душу населения в месяц);

номинальную начисленную и выплаченную среднемесячную заработную плату одного работника;

средний размер назначенной и выплаченной месячной пенсии;

прожиточный минимум в среднем на душу населения в месяц;

минимальную заработную плату и минимальный размер пенсии по возрасту;

долю расходов на конечное потребление домашних хозяйств в ВВП;

индекс потребительских цен.

1.2. Проводится единая структурная политика Союзного государства, связанная с реформированием бюджетной, налоговой и производственной сфер, решением проблем неплатежей и реструктуризации банковской системы, что будет способствовать сокращению дефицитов государственных бюджетов, стабильности национальных валют и уровня цен, снижению энергоемкости производства и доли промежуточного потребления в выпуске продукции, достижению внешнеэкономического равновесия.

1.3. При осуществлении мероприятий по социально-экономическому развитию двух стран используются единые показатели и индикаторы государственного регулирования экономики, а именно:

уровень налоговой нагрузки на производителей (налоговые ставки и платежи, льготы, уровень централизации доходов государства к ВВП);

обменный курс (рыночный);

темпы изменения совокупной денежной массы, в том числе рублевой, валютной;

ставка рефинансирования, процентные ставки по депозитам и кредитам для населения и субъектов хозяйствования, уровень обязательных резервных требований к коммерческим банкам;

индексы отпускных цен в промышленности, закупочных цен в сельском хозяйстве, индексы цен в строительстве, тарифов на транспортные перевозки и услуги связи;

лимиты на использование (потребление) природных ресурсов и загрязнение окружающей среды;

объемы закупок важнейших видов продукции для государственных нужд;

объемы финансирования из бюджета государственных целевых программ.

1.4. В среднесрочной и долгосрочной перспективе основными параметрами развития Союзного государства будут являться:

взаимная торговля между государствами-участниками по важнейшим видам продукции и услуг;

межгосударственные потоки капитала, включая получаемые и предоставляемые прямые и портфельные инвестиции, краткосрочные и долгосрочные кредиты и др.;

межгосударственная миграция рабочей силы;

механизм формирования единого экономического пространства (унификация основных инструментов таможенной, бюджетной, налоговой, кредитно-денежной, ценовой политики, единое законодательство об иностранных инвестициях, разработка и реализация совместных программ социально-экономического, научно-технического и экологического характера и другие регуляторы).

Срок — постоянно, начиная с 2000 года

2. Унификация гражданского законодательства и определение основ создания собственности Союзного государства

Завершается работа по унификации гражданского права и законодательства, регулирующего хозяйственную деятельность в Союзном государстве.

В ходе этой работы согласовываются единые нормы, положения, термины и понятия гражданского права, связанные с регламентацией общественных, имущественных и товарных отношений в сфере экономического оборота, которые закрепляются в Основах гражданского законодательства Союзного государства.

Принимается закон о собственности Союзного государства, который будет регулировать отношения по поводу союзной собственности, устанавливать объекты прав союзной собственности, основания таких прав, порядок осуществления защиты прав собственности, а также отношения, связанные с осуществлением иных имущественных прав.

См. Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о регулировании вопросов собственности Союзного государства (Санкт-Петербург, 24 января 2006 г.)

3. Введение единой денежной единицы

3.1. В ходе формирования единого экономического пространства осуществляется валютная интеграция на основе введения единой денежной единицы (валюты).

В этих целях будет подписано межгосударственное соглашение о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра.

Срок — IV квартал 1999 года — I квартал 2000 года

3.2. В результате выполнения соглашения, упомянутого в пункте 3.1. настоящей Программы, денежная эмиссия будет осуществляться исключительно единым эмиссионным центром. Работа по введению единой денежной единицы будет осуществляться поэтапно. Итоги работы будут оформляться отдельными протоколами с таким расчетом, чтобы она была полностью завершена к концу 2005 года в увязке с процессом экономической интеграции в Союзном государстве.

4. Унификация налогового законодательства и проведение с 2001 года единой налоговой политики

4.1. На первом этапе проводится работа по унификации, гармонизации и сближению налогового законодательства государств-участников (в части принципов налогообложения, понятийного и терминологического аппарата).

4.2. На втором этапе осуществляется переход к единой налоговой политике, единым принципам взимания налогов вне зависимости от местонахождения налогоплательщиков на территории Союзного государства, в том числе в вопросах порядка установления и взимания налогов, учета налогоплательщиков, контроля за соблюдением налогового законодательства и других вопросах.

4.3. На третьем этапе принимается Налоговый кодекс Союзного государства.

Срок — 2001 — 2002 годы

5. Формирование и исполнение бюджета Союзного государства

5.1. На первом этапе деятельности Союзного государства доходная часть бюджета Союзного государства формируется за счет фиксированных долей отчислений государств-участников из расходных частей национальных бюджетов. Исполнение бюджета Союзного государства осуществляется национальными казначействами каждого государства-участника в части, касающейся территорий своих государств, на основе унифицированной отчетности об исполнении бюджета и бюджетной классификации.

5.2. На втором этапе обеспечивается переход к единым сценарным условиям экономического развития и функционирования Союзного государства, принятие нормативно-правовых актов в области бюджетной и налоговой политики Союзного государства, разграничения бюджетных полномочий в Союзном государстве, юрисдикции, функций и прав союзных и национальных органов, бюджетной и экономической классификации доходов и расходов бюджета Союзного государства.

Срок — 2002 — 2004 годы

6. Проведение единой торговой и таможенно-тарифной политики и отношении третьих стран, международных организаций и объединений

6.1. С целью осуществления единой торговой и таможенно-тарифной политики:

на первом этапе проводится работа по унификации торговых режимов с третьими странами и отношений с международными объединениями, скоординировано ведутся переговоры о присоединении к Всемирной торговой организации;

завершается формирование единого таможенного пространства и создается Комиссия по тарифному и нетарифному регулированию;

См. Положение о Комиссии по тарифному и нетарифному регулированию при Совете Министров Союзного государства, утвержденное постановлением Совета Министров Союзного государства от 29 ноября 2010 г. N 28

унифицируются таможенные тарифы, льготы по уплате таможенных пошлин, правила и критерии определения страны происхождения товаров и их таможенной стоимости, таможенные режимы, порядок таможенного оформления и таможенного контроля, экспортного и валютного контроля, меры нетарифного регулирования.

6.2. На втором этапе после осуществления мероприятий, предусмотренных на первом этапе, завершается унификация:

национальных нормативно-правовых актов, касающихся регулирования внешней торговли;

нормативно-правовых актов, обеспечивающих защиту экономических интересов государств в торговле с третьими странами;

правоотношений в области косвенного налогообложения во внешней торговле.

6.3. На третьем этапе принимаются идентичные нормативно-правовые акты государств-участников в области торговой и таможенной политики:

законы о таможенном тарифе;

законы о государственном регулировании внешнеэкономической деятельности;

законы о мерах по защите экономических интересов государств-участников при осуществлении внешней торговли;

законы о валютном регулировании и валютном контроле.

Формируются органы управления Союзного государства в области торговой и таможенной политики.

7. Формирование общего рынка ценных бумаг и создание учреждений по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка

7.1. На первом этапе создается унифицированная нормативно-правовая база Союзного государства в области регулирования рынка ценных бумаг, эмиссии и размещения ценных бумаг, совершения сделок с ценными бумагами.

С этой целью Республика Беларусь примет Закон «О рынке ценных бумаг» и, взяв за основу нормативные акты Российской Федерации по ценным бумагам, утвердит Порядок эмиссии и размещения ценных бумаг, Правила совершения сделок с ценными бумагами и их учета, Положение по раскрытию информации эмитентами и участниками рынка ценных бумаг.

7.2. На втором этапе формируется инфраструктура общего рынка ценных бумаг Союзного государства, предполагающая создание соответствующих учреждений по эмиссии ценных бумаг и регулированию фондового рынка.

С этой целью создаются национальные центры по эмиссии ценных бумаг, а также иные учреждения, обеспечивающие регулирование фондового рынка Союзного государства, устанавливаются правила их взаимодействия, на основе единого механизма обеспечивается практическое регулирование общего рынка ценных бумаг.

8. Проведение единой политики в области ценообразования и механизма ее осуществления

8.1. Субъектам хозяйствования государств-участников обеспечиваются равные условия по применению во взаимной торговле преимущественно свободных цен и тарифов, которые формируются на основе применения единой методологии ценообразования, исходя из конъюнктуры рынка, качества и потребительских свойств продукции и услуг, на основе единых методов исчисления себестоимости продукции и услуг с учетом всех видов установленных налогов, а также получения необходимой прибыли.

8.2. Государственное регулирование цен и тарифов осуществляется по единому перечню продукции (услуг), в основном относящейся к продукции (услугам) естественных монополий, продукции (услугам), закупаемой преимущественно государствами-участниками, и другой продукции (услугам), исходя из экономически обоснованных затрат и получения необходимой прибыли субъектами хозяйствования.

В целях проведения единой политики государственного ценового регулирования предстоит:

Республике Беларусь принять унифицированные с российскими Законы «О естественных монополиях», «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», «О газоснабжении»;

унифицировать нормативно-правовые акты государств-участников в области ценообразования, определяющие принципы и порядок установления регулируемых государством цен/тарифов на продукцию (услуги) предприятий топливно-энергетического комплекса, исходя из того, что к сфере государственного регулирования цен и тарифов в топливно-энергетическом комплексе на территории Союзного государства будут отнесены:

тарифы на электрическую и тепловую энергию;

оптовые цены на природный газ, реализуемый газораспределительным организациям, цены на природный газ, реализуемый непосредственно конечным потребителям, сбытовые надбавки газораспределительных организаций к оптовой цене промышленности на природный газ, тарифы на услуги по транспортировке природного газа по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям, розничные цены на природный газ для населения;

тарифы на транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

создать гармонизированную систему государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов на транспорте, в том числе разграничить полномочия и предметы ведения между союзными и национальными органами по этому вопросу и установить порядок и принципы взаимодействия национальных органов, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов на транспорте и их территориальных органов;

осуществить переход на единые принципы тарифной политики на транспорте, в том числе методологические и методические принципы формирования тарифов, сборов, цен на услуги транспортных предприятий в сообщении в рамках Союзного государства, а также единые принципы формирования тарифной политики в сообщении с третьими государствами;

Срок — первый квартал 2001 года

создать общий рынок услуг связи и ввести единые принципы формирования тарифов на услуги связи и порядок их расчетов;

обеспечить единые условия функционирования электроэнергетических систем государств-участников с едиными основами ценообразования и порядком регулирования и применения тарифов на электрическую энергию на союзном оптовом рынке электрической энергии.

9. Объединение энергетической и транспортной систем

9.1. Поэтапная реорганизация системы управления транспортным комплексом, предусматривающая гармонизацию системы государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов на транспорте, в том числе разграничение полномочий между союзными и национальными органами и установление порядка и принципов их взаимодействия.

9.2. Унификация нормативно-правовой базы в области транспорта, включая формирование систем управления транспортом в Союзном государстве, единой научно-технической политики, технических условий и требований, стандартов и правил функционирования объединенных транспортных систем, создание единой налоговой базы на транспорте.

В этих целях будут приняты программа развития и единые принципы формирования общего рынка транспортных услуг, а также нормативно-правовые акты:

унифицированный Закон «О транспортной деятельности»;

унифицированный Закон «Об автомобильных дорогах»;

о внутреннем водном транспорте;

об автомобильном транспорте.

Срок — второе полугодие 2000 года

9.3. Принятие порядка функционирования и управления едиными системами железнодорожного, автомобильного, морского, внутреннего водного, воздушного транспорта, единой системой дорожного хозяйства.

9.4. Разработка и внедрение унифицированной системы первичного учета и статистической отчетности.

Срок — 1999 — 2000 годы

9.5. Сохранение и развитие кооперативных связей предприятий автомобильной промышленности государств-участников в производстве транспортных средств.

9.6. Модернизация инфраструктуры проходящих через территории государств-участников общеевропейских транспортных коридоров для обеспечения интеграции транспортных коммуникаций обеих стран в европейскую транспортную систему.

9.7. Создание условий для использования мощностей морского и речного портов Калининградской области Российской Федерации для перевалки и перевозки внешнеторговых грузов.

9.8. Осуществление мер по подготовке к объединению газотранспортных систем государств-участников с вхождением газотранспортных систем Республики Беларусь в состав открытого акционерного общества «Газпром».

9.9. Создание Объединенной электроэнергетической системы государств-участников с учетом завершения в 2000 году реструктуризации энергетической отрасли Республики Беларусь.

10. Формирование общего рынка услуг связи

Гражданам Союзного государства предоставляются равные возможности по доступу к услугам электрической и почтовой связи общего пользования при единых принципах формирования тарифов на услуги.

В этих целях будут осуществлены:

унификация правовой базы, регламентирующей работу связи, нормативных актов по формированию единой научно-технической политики в этой области, требований и правил по функционированию объединенных систем связи;

разработка Совместной программы развития общего рынка услуг связи в Союзном государстве;

введение единых принципов формирования тарифов на услуги связи и порядка их расчетов, переход к единым тарифам на услуги в области связи.

11. Проведение единой политики в области стандартизации, метрологии и оценки соответствия

11.1. На первом этапе осуществляются гармонизация национальных законов в области стандартизации, обеспечения единства измерений, оценки соответствия и технических барьеров в торговле, а также национальных систем стандартизации, обеспечения единства измерений, санитарных и пожарных норм сертификации продукции и услуг, классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации и каталогизации продукции с учетом международных норм.

Обеспечивается обязательное применение законодательных актов и нормативных документов по практическому внедрению Международной системы единиц измерений (СИ).

Государственный метрологический контроль и надзор осуществляются на единых принципах.

11.2. На втором этапе проводятся формирование единых эталонов единиц величин, порядка передачи размеров единиц величин к рабочим средствам измерений, организация сличений эталонов, а также гармонизация систем утверждения типа средств измерений, калибровки и поверки средств измерений.

Создаются центры по обмену информацией в области стандартизации, метрологии, сертификации и государственного надзора и контроля за реализацией законодательных требований к продукции и услугам, за средствами измерений.

Срок — 2000 — 2002 годы

11.3. Создается общий орган управления на базе совместной коллегии заинтересованных государственных органов.

Срок — 2002 — 2003 годы

12. Проведение единой политики в области геодезии и картографии

Государства-участники осуществляют единую политику по картографо-геодезическому обеспечению территории Союзного государства, направленную на удовлетворение потребностей Союзного государства, граждан и юридических лиц в геодезической и картографической продукции.

С этой целью предусматривается:

создание высокоточных геодезических сетей;

разработка геоинформационной системы для обеспечения работы органов власти Союзного государства и создание банков цифровых типографических карт на основе материалов космической съемки сопредельной территории Российской Федерации и Республики Беларусь;

внедрение в производство в государствах-участниках новых технологий создания, обновления и подготовки к изданию топографических карт.

Будет создан общий орган для координации работ на базе совместной коллегии заинтересованных государственных органов.

Срок — 2000 — 2001 годы

13. Формирование единого научно-технологического пространства

13.1. Будет принята межгосударственная Программа «Обеспечение единого научно-технологического пространства», рассчитанная на 2000 — 2005 годы, с определением ее государственных заказчиков.

На первом этапе совместной деятельности осуществляется формирование специальных мероприятий и отбор проектов по обеспечению единого научно-технологического пространства Союзного государства.

13.2. Второй этап предполагает практическую реализацию отобранных программ, подпрограмм и проектов в рамках единого научно-технологического пространства Союзного государства.

Срок — 2001 — 2005 годы

13.3. Направления совместных исследований и разработок:

проведение фундаментальных и прикладных работ по приоритетным направлениям развития науки и техники: информационные технологии и электроника, производственные технологии, новые материалы и химические продукты, технологии биологических и живых систем, топливо и энергетика, экология и рациональное природопользование;

гармонизация нормативно-правовой базы в области науки и техники;

согласованное развитие законодательства в инновационной сфере;

создание единой системы научно-технической экспертизы.

Для организации выполнения поставленных задач при необходимости создаются координационные советы по приоритетным направлениям Программы и научно-технические советы по подпрограммам.

14. Обеспечение единого информационного пространства

14.1. Разработка Программы обеспечения единого информационного пространства.

14.2. Гармонизация нормативных актов по формированию технических условий и правил функционирования системы информатизации.

15. Осуществление совместной политики в области экологической безопасности, гидрометеорологии, мониторинга и охраны окружающей среды, предупреждения и ликвидации последствий природных и техногенных катастроф, в том числе последствий аварии на Чернобыльской АЭС

Предусматривается реализация следующих совместных программ экологической направленности:

программа совместной деятельности по преодолению последствий чернобыльской катастрофы;

научно-техническая программа «Совершенствование и развитие единой технологии получения, сбора, анализа и прогноза, хранения и распространения гидрометеорологической информации и данных о загрязнении природной среды»;

программа «Гармонизация законодательной и нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды Российской Федерации и Республики Беларусь»;

подготовка предложений по их продолжению до 2005 года;

разработка нормативно-правовых актов «Об охране окружающей среды», «Об экологическом образовании», «О социальной защите населения, пострадавшего вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», соглашения об обмене экологической информацией;

формирование единого правового механизма природоохранной деятельности, соответствующего задачам Союзного государства и современному международному праву в области охраны окружающей среды;

создание единой системы информационного взаимодействия;

разработка основополагающего стандарта в области охраны окружающей среды и улучшения использования природных ресурсов;

создание унифицированного реестра и базы данных по природоохранным ресурсосберегающим, малоотходным и безотходным технологиям экологического профиля;

выработка норм и правил регулирования трансграничных перевозок озоноразрушающих и других опасных веществ, а также иных документов в области охраны атмосферы, воды, почвы, растительного и животного мира;

разработка системы экологического образования и воспитания населения в целях устойчивого развития Союзного государства.

16. Проведение согласованной политики в области охраны труда, социальной защиты населения, пенсионного обеспечения

Реализация Программы совместной деятельности по унификации законодательства в социально-трудовой сфере и сближению уровня социальных гарантий граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на 1999 — 2000 годы, в том числе:

разработка прогноза развития в социально-трудовой сфере в государствах-участниках на пятилетний период;

разработка законодательных и нормативных актов в социально-трудовой сфере, в том числе унифицированных законов государств-участников «О социальном страховании», «О страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», «О занятости населения», «Об охране труда», кодексов законов о труде;

разработка единых минимальных стандартов в сфере денежных доходов населения, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальной поддержки граждан, нуждающихся в защите и социальном обслуживании;

разработка единой методологии определения потребительской корзины;

разработка Единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих и Квалификационного справочника должностей служащих;

разработка унифицированных межотраслевых норм и нормативов для регулирования численности работников бюджетной сферы, органов управления и производственной сферы;

разработка единой методологии формирования и государственного регулирования общего рынка труда Союзного государства.

17. Осуществление совместной политики в области обороны, координации деятельности в области военного строительства, совместного использования военной инфраструктуры, разработки и размещения совместного оборонного заказа, функционирования региональной группировки войск

Принимается единая военная доктрина Союзного государства.

В целях подготовки к реализации данной военной доктрины будут:

создана региональная группировка войск;

завершено формирование совместного оборонного заказа на 2000 год;

Срок — до конца 1999 года

утверждена совместная программа вооружения государств-участников на 2001 — 2005 годы, включая разработку единых оперативно-стратегических требований к развитию вооружений государств-участников;

Срок — до конца 2000 года

проведена инвентаризация объектов военной инфраструктуры в границах общего оборонного пространства с задачей определения их реального технико-эксплуатационного состояния, а также в целях окончательного согласования их перечня, определения порядка содержания и совместного использования в интересах региональной группировки войск;

Срок — первая половина 2000 года

принято Положение о проведении совместных научно-исследовательских работ в интересах министерств обороны государств-участников;

проведены работы по созданию автоматизированной системы управления формированием совместного оборонного заказа и совместных программ вооружения, учета вооружения и военной техники (далее — ВВТ) региональной группировки войск, обеспечению информационной безопасности программных продуктов зарубежного производства, созданию перспективных и модернизации существующих образцов ВВТ;

Срок — 2000 — 2003 годы

осуществляться подготовка белорусских военнослужащих в высших учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации;

Организация осуществления запланированных мероприятий возлагается на совместную Коллегию министерств обороны Российской Федерации и Республики Беларусь.

18. Проведение единой пограничной политики

Государства-участники будут осуществлять согласованную пограничную политику, разработку и реализацию совместных программ по пограничным вопросам на основе принятой Концепции пограничной политики Союза Беларуси и России, которая определяет единые подходы к решению проблем не только на границах Союза, но и в их пограничном пространстве.

Реализация долгосрочной стратегии взаимовыгодного пограничного сотрудничества будет осуществляться по трем этапам:

первый этап — 1999 — 2000 годы — выработка подходов и подготовка предложений по сближению нормативно-правовой базы и определение первоочередных мер по интеграции пограничных ведомств государств-участников;

второй этап — 2001 — 2005 годы — унификация нормативно-правовой базы, реализация политических, экономических, военных материально-технических реформ в области пограничной политики государств-участников;

третий этап — начиная с 2005 года — завершение формирования системы охраны границ Союзного государства.

Основными мероприятиями, проводимыми государствами-участниками, являются:

сближение концептуальных подходов к структурной перестройке охраны границ Союзного государства;

унификация законодательной и нормативно-правовой базы государств-участников в области пограничной политики;

Срок — 1999 — 2002 годы

внесение изменений и дополнений в Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о совместных усилиях в охране Государственной границы Республики Беларусь от 21 февраля 1995 года;

формирование унифицированной системы пограничного и таможенного контроля на границах;

принятие совместной Директивы об организации охраны государственных границ государств-участников;

унификация подходов к заключению международных договоров с третьими странами по пограничным вопросам;

интеграция управления и оптимизация взаимодействия государственных органов государств-участников в области обеспечения безопасности на границах Союзного государства.

Срок — до 2003 года

19. Совместная деятельность правоохранительных органов и специальных служб

На основе положений Программы по борьбе с различными формами организованной преступности на территории государств-участников Союза Беларуси и России на период до 2000 года, Концепции безопасности Союза Беларуси и России, международных договоров будет осуществляться тесное взаимодействие в борьбе с преступностью.

унифицируется законодательство в области деятельности правоохранительных органов и специальных служб, совершенствуется российско-белорусская договорно-правовая база сотрудничества в сфере борьбы с преступностью и безопасности;

проводятся согласованные оперативно-профилактические мероприятия и специальные операции по предупреждению, выявлению, пресечению распространения противоправных деяний, совершаемых преступными группировками на территории государств-участников;

вводится в эксплуатацию единый межгосударственный банк данных о лицах, причастных к террористической деятельности, незаконным вооруженным формированиям, контрабанде, наркобизнесу и другим наиболее опасным преступлениям;

выявляются и отслеживаются реальные, прогнозируются потенциальные угрозы жизненно важным интересам Союзного государства, налаживается взаимный обмен информацией по вопросам безопасности;

осуществляются мероприятия против негативного информационного воздействия на государственные органы, общественные организации и население Союзного государства, а также пресекаются любые попытки противоправной разведывательной деятельности специальных служб и организаций третьих стран, промышленного шпионажа;

активизируется взаимодействие в области подготовки кадров, научных исследований, разработки и производства вооружения, специальных средств, техники и оборудования для правоохранительных органов и специальных служб.

Срок — 1999 — 2001 годы

Совершено в Москве » » 1999 года в двух экземплярах, каждый на русском и белорусском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.