Субъекты, наделенные властными полномочиями в рамках исполнительного производства
Федеральная служба судебных приставов Российской
ФССП РФ является центральным субъектом исполнительного производства, так как именно на нее ФЗИП в ст. 5 возлагает полномочия по осуществлению принудительного исполнения судебных актов и актов иных органов.
Возглавляет ФССП РФ директор — главный судебный пристав Российской Федерации. В рамках текущего контроля за принудительным исполнением, согласно п. 10 Положения о ФССП, он обеспечивает и контролирует в соответствии с законодательством РФ исполнительное производство, возбужденное в отношении одного и того же должника в различных территориальных органах ФССП. Приостанавливает исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц службы судебных приставов, передает исполнительное производство из одного подразделения Службы в другое, определяет подразделение судебных приставов, которое будет осуществлять сводное исполнительное производство,
если исполнительные документы в отношении одного должника или нескольких должников по солидарному взысканию предъявлены в территориальные органы ФССП нескольких субъектов РФ .
Директор ФССП к тому же осуществляет федеральный контроль над исполнением наиболее сложных и актуальных исполни-
В рамках последующего контроля главный судебный пристав РФ рассматривает жалобы на действия сотрудников ФССП в порядке подчиненности. В соответствии со ст. 123 ФЗИП главный судебный пристав РФ наделяется правом принимать в порядке подчиненности жалобы на действия (бездействие) главного судебного пристав субъекта РФ и его заместителей. Возможность принятия самостоятельного решения взамен отмененного постановления судебного пристава-исполнителя, установленная в ст. 127 ФЗИП, ставит руководящие должностные лица ФССП (директора ФССП, главного судебного пристава субъекта РФ и др.) на качественно новый уровень организации исполнительного производства, позволяя
непосредственно влиять на совершение исполнительных дей-45
В структуре центрального аппарата ФССП можно выделить три основных функциональных компонента, которые в дальнейшем реализуются на уровне региональных управлений. Первый отвечает за организацию исполнительного производства и реализацию имущества должников, находя свое материальное воплощение в двух соответствующих управлениях (Управление организации исполнительного производства и Управление организации работы по реализации имущества должника). Второй — за обеспечение установлен- [46] [47] [48] ного порядка деятельности судов, который включает в себя организацию дознания и административной практики и также выражен в двух управлениях (Управление организации обеспечения исполнительных действий и установленного порядка деятельности судов и Управление организации дознания и административной практики). Третий осуществляет контроль, а также организационно обеспечивает два предыдущих компонента и реализуется в деятельности пяти управлений (Организационно-контрольное управление, Правовое управление, Управление делопроизводства, Управление государственной службы и кадров, Управление делами).
В соответствии со ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. На уровне субъектов Российской Федерации сегодня действуют 82 региональных управления ФССП, которые подчинены центральному аппарату Службы. Во многом их структура сходна с центральным аппаратом ФССП.
Возглавляют территориальные органы ФССП России главные судебные приставы субъектов РФ, назначаемые на должность и освобождаемые от должности приказом Министерства юстиции РФ по представлению директора ФССП России[49].
В рамках текущего контроля руководитель Управления ФССП в субъекте РФ выполняет территориальный контроль над исполнением наиболее сложных и актуальных исполнительных производств в связи с чем организует районное, межрайонное подразделение (группу) судебных приставов по особым исполнительным производствам, в которые передаются исполнительные производства на сумму, превышающую 20 млн руб. Он имеет право отменить незаконные постановления подчиненных судебных приставов, принять новое решение, определить меры, которые должны быть приняты в целях устранения допущенных нарушений. Может приостановить исполнительное производство в случае поступления жалобы на постановление, действия (бездействие) подчиненных ему должностных лиц службы судебных приставов.
Если исполнительные документы в отношении одного должника или нескольких должников по солидарному взысканию предъявлены в несколько подразделений территориального органа ФССП, то по ним возбуждается (ведется) сводное исполнительное производство в подразделении судебных приставов, которое определяется главным судебным приставом субъекта РФ. Он же осуществляет контроль за ведением такого исполнительного производства или возлагает данную обязанность на своего заместителя. Также на основании ч. 9 ст. 33 ФЗИП главный судебный пристав субъекта РФ в целях более полного и правильного осуществления исполнительного производства вправе передать исполнительное производство из одного подразделения судебных приставов в другое (в том числе на стадии возбуждения исполнительного производства), о чем извещаются взыскатель, должник, а также суд, другой орган или должностное лицо, выдавшие исполнительный документ.
В рамках последующего контроля над исполнительным производством руководитель территориального подразделения ФССП рассматривает жалобы на постановление судебного пристава- исполнителя, утвержденное старшим судебным приставом, постановление старшего судебного пристава, а также их действия (бездействие) в порядке подчиненности.
Как и в центральном аппарате, в структуре регионального Управления ФССП РФ присутствуют подразделения по осуществлению исполнительного производства, работы по обеспечению установленного порядка деятельности судов, отделы дознания и административной практики и др. Силовая составляющая еще более увеличивается с введением в структуру Управления группы быстрого реагирования, деятельность которой направлена в том числе и на обеспечение безопасности судебных приставов- исполнителей при совершении исполнительных действий.
Основным организационно-правовым звеном системы принудительного исполнения в Российской Федерации, ее фундаментом являются районные, межрайонные или соответствующие им территориальные подразделения судебных приставов, возглавляемые старшими судебными приставами, находящимися в организационном подчинении служб судебных приставов субъектов РФ.
Старший судебный пристав назначается на должность руководителем территориального органа ФССП. При этом кандидат на этот пост должен иметь высшее юридическое образование[50]. Текущий контроль старшего судебного пристава в исполнительном производстве гораздо шире, нежели контроль других руководителей Службы. Старший судебный пристав утверждает наиболее важные постановления судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа. Кроме того, согласно ФЗИП, он дает письменное разрешение на совершение судебным приставом-исполнителем исполнительных действий в нерабочие дни и в период с 22 часов до 6 часов (ст. 35); утверждает акт судебного пристава-исполнителя о невозможности взыскания по основаниям, указанным в подп. 2-6 п. 2 ст. 46 указанного Закона; разрешает вопросы об отводе судебного пристава-исполнителя (ст. 63) и др.
Последующий контроль старшего судебного пристава в исполнительном производстве заключается в рассмотрении жалоб на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя в порядке подчиненности.
Следует также отметить, что на практике, в силу различных причин, старшие судебные приставы осуществляют исполнительные действия. Это может быть вызвано сложностью работы, отсутствием «свободных» судебных приставов-исполнителей, а также наличием в небольших подразделениях ФССП лишь одного судебного пристава-исполнителя. Данное полномочие старший судебный пристав выполняет в соответствии со ст. 10 ФЗ «О судебных приставах».
Районные, межрайонные или соответствующие им территориальные подразделения судебных приставов, являясь фундаментом системы принудительного исполнения, непосредственно осуществляют процессуальные действия по реализации судебных актов. Они включают в себя судебных приставов-исполнителей и судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (далее — судебные приставы по ОУПДС).
Именно на судебных приставов-исполнителей возложены полномочия по принудительному исполнению. Однако в исполнительное производство вовлечены и судебные приставы по ОУПДС. Так, согласно ч. 1 ст. 10 ФЗ «О судебных приставах», судебный пристав по ОУПДС осуществляет привод лиц, уклоняющихся от явки к судебному приставу-исполнителю, участвует по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий. Их участие в исполнительном производстве продиктовано необходимостью предотвращения противоправных действий в отношении судебного пристава-исполнителя.
Судебный пристав-исполнитель является лицом, непосредственно осуществляющим принудительное исполнение в рамках деятельности структурных подразделений территориальных органов ФССП. ФЗ «О судебных приставах» и ФЗИП наделяют его широким кругом полномочий в рамках исполнительного производства.
В процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов; предоставляет сторонам исполнительного производства или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии; рассматривает заявления сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования; обязан взять самоотвод, если он заинтересован в ходе исполнительного производства либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности; получает и обрабатывает персональные данные при условии, что они необходимы для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов в объеме, необходимом для этого; объявляет розыск должника по исполнительному документу, его имущества или розыск ребенка по исполнительному документу, содержащему требование об отобрании или о передаче ребенка, порядке общения с ребенком, требование о возвращении незаконно перемещенного в Российскую Федерацию или удерживаемого в Российской Федерации ребенка или об осуществлении в отношении такого ребенка прав доступа на основании международного договора РФ, и осуществляет такой розыск в соответствии с законодательством; осуществляет производство по делам об административных правонарушениях в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях; при выявлении признаков преступления составляет сообщение об этом и направляет его начальнику органа дознания (старшему судебному приставу) для принятия решения в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством.
Судебный пристав-исполнитель имеет право: получать при совершении исполнительных действий необходимую информацию, в том числе персональные данные, объяснения и справки; проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников и ведения финансовой документации по исполнению указанных документов; давать гражданам и организациям, участвующим в исполнительном производстве, поручения по вопросам совершения конкретных исполнительных действий; входить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или принадлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хранилищ, при необходимости вскрывать их, а также на основании определения соответствующего суда совершать указанные действия в отношении помещений и хранилищ, занимаемых другими лицами или принадлежащих им; арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовывать арестованное имущество, за исключением имущества, изъятого из оборота в соответствии с законом; налагать арест на денежные средства и иные ценности должника, находящиеся на счетах, во вкладах или на хранении в банках и иных кредитных организациях, в размере, указанном в исполнительном документе; использовать нежилые помещения при согласии собственника для временного хранения изъятого имущества, возлагать на соответствующих лиц обязанность по его хранению, использовать транспорт взыскателя или должника для перевозки имущества с отнесением расходов за счет должника; в случае неясности положений исполнительного документа, способа и порядка его исполнения обратиться в суд, другой орган или к должностному лицу, выдавшим исполнительный документ, с заявлением о разъяснении способа и порядка его исполнения; объявлять розыск должника, его имущества или розыск ребенка; вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в производстве; при совершении исполнительных действий проверять документы, удостоверяющие личность, у лиц, участвующих в исполнительном производстве; при производстве розыска должника, его имущества, розыска ребенка (исполнительного розыска) или при производстве на основании судебного акта розыска гражданина — ответчика по гражданскому делу и (или) ребенка проводить исполнительно-разыскные действия: запрашивать из банков данных оперативно-справочной, разыскной информации и обрабатывать необходимые для производства розыска персональные данные, в том числе сведения о лицах и об их имуществе, проверять документы, удостоверяющие личность гражданина, если имеются основания полагать, что он и (или) его имущество находятся в розыске или он удерживает ребенка, находящегося в розыске, осуществлять отождествление личности, опрашивать граждан, наводить справки, изучать документы, осматривать имущество, обследовать помещения, здания, сооружения, участки местности, занимаемые разыскиваемыми лицами или принадлежащие им, а также транспортные средства, принадлежащие указанным лицам; при исполнении служебных обязанностей обращаться за содействием к сотрудникам органов внутренних дел, органов миграционного учета, органов федеральной службы безопасности, органов, уполномоченных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также к военнослужащим внутренних войск; совершать иные действия, предусмотренные ФЗИП.
В отличие от исполнительного производства советских времен, в современной России оно практически выведено из-под юрисдикции судов, большинство действий по принудительному исполнению судебный пристав-исполнитель осуществляет самостоятельно. Однако законодательство сохраняет за судом ряд важных полномочий в исполнительном производстве. Например, суд рассматривает заявления об отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов, изменении способа и порядка их исполнения, разъясняет судебные постановления . В компетенции суда находятся вопросы отложения исполнительных действий, поворота исполнения, приостановления и прекращения исполнительного производства по исполнительным документам, выданным судебными органами (ст. 38, 39, 43)[51] [52].
Основным видом контроля в исполнительном производстве, по нашему мнению, продолжает оставаться судебный контроль. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя[53]. Согласно ст. 128 ФЗИП, постановления должностного лица ФССП, его действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть оспорены в арбитражном суде либо суде общей юрисдикции, в районе деятельности которого указанное лицо исполняет свои обязанности.
На действия судебного пристава-исполнителя по исполнению исполнительного документа, выданного арбитражным судом, или отказ в совершении указанных действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, взыскателем или должником может быть подана жалоба в арбитражный суд по месту нахождения судебного пристава-исполнителя в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия). В случаях, связанных с принудительным исполнением актов судов общей юрисдикции, жалоба на совершение исполнительных действий приставом-исполнителем или отказ в совершении таких действий, в том числе на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, подается в суд общей юрисдикции по месту нахождения судебного пристава- исполнителя также в 10-дневный срок со дня совершения действия (отказа в совершении действия).
«Судебный контроль за производством принудительного исполнения исполнительных документов, — пишут И.Б. Морозова и А.М. Треушников, — является самым действенным и эффективным, так как суд — это орган правосудия, и никакой контроль со стороны государственных органов не заменит собой контроль судебный»[54] [55] [56].
Органы внутренних дел
Сотрудники органов внутренних дел в пределах предоставленных им федеральным законом полномочий оказывают содействие судебным приставам-исполнителям в ходе исполнительного производства, в том числе при осуществлении розыска должника, его имущества или розыска ребенка, в порядке, установленном совместным нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере юстиции, и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Согласно ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», прокуратура осуществляет надзор за деятельностью судебных приставов . Прокурор также в соответствии с процессуальным законодательством является участником гражданского процесса (по ст. 45) . Соответственно как участник гражданского судопроизводства прокурор может дальше участвовать и в исполнительном производстве в интересах взыскателя либо должника.
§ 8. Государственные и негосударственные органы административной юрисдикции
Деятельность органов законодательной власти создает необходимые правовые предпосылки противодействия правонарушению. В процессе законотворчества разрабатываются новые нормативные акты, вносятся коррективы в действующее законодательство об административных правонарушениях, устраняются лакуны правового регулирования. Об эффективности законодательной деятельности можно судить по состоянию КоАП. Правовые нормы Кодекса подразделяются на действующие предписания, не отмененные, но не применяемые правоохранительными органами нормы (например, ст. 151 «Мелкая спекуляция»), а также утратившие силу нормы. Многие из действующих норм КоАП изменены или дополнены, неприменение отдельных статей Кодекса свидетельствует о фактической утрате силы предписания. Некоторые действующие правовые нормы КоАП применяются по аналогии, при этом необходимо установить соответствие между фактически утратившими силу предписаниями и действующими правовыми категориями; например, в ст. 1 — 9 КоАП упоминаются упраздненные государственные образования (Союз ССР, РСФСР, АССР и др.) и правовые институты (советские законы, социалистическая законность и др.). Применение метода аналогии позволит установить соответствие утраченной категории и реально существующей. Примером тому может служить приводимая ниже таблица:
Упоминание о несуществующем понятии (категории) Соотносимое реальное понятие (категория) действующего права Союз ССР Российская Федерация Местные советы народных депутатов Представительные органы местного самоуправления Исполнительные комитеты местных советов народных депутатов Исполнительно-распорядительные муниципальные органы РСФСР, АССР Российская Федерация, автономная республика Социалистическая законность Законность В некоторых случаях допускается частичная аналогия. Например, невозможно установить абсолютное тождество понятий «местный совет» и «представительный орган местного самоуправления», поскольку в некоторых субъектах Федерации советы не упразднены.
Органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют все императивные (властные) полномочия, они применяют санкции и иные принудительные действия. Среди действующих федеральных органов исполнительной власти участвуют в административном производстве и налагают административные взыскания большинство министерств, госкомитетов, федеральных служб, федеральных комиссий, органов российских и федеральных надзоров. Указанные органы участвуют в превентивной деятельности и в раскрытии административных правонарушений. К органам исполнительной власти, которые не вправе налагать взыскания, относится Правительство РФ, а также некоторые госорганы, отнесенные к «иным федеральным органам исполнительной власти»: Главное управление специальных программ Президента РФ и Управление делами Президента РФ.
Властные полномочия осуществляются всей системой органов федеральной исполнительной власти (и их должностными лицами): федеральными органами и их территориальными подразделениями, органами исполнительной власти субъектов РФ.
Некоторые из органов исполнительной власти действуют по специальному полномочию, они наделяются специальной компетенцией временно, впредь до отмены или признания утратившим силу акта, наделяющего их властными полномочиями, — например, специально уполномоченный государственный орган в области государственного контроля за качеством и рациональным использованием зерна и продуктов его переработки (ст. 224|2 КоАП).
Органы судебной власти и Прокуратуры Российской Федерации представлены Верховным Судом РФ (высшая судебная инстанция при рассмотрении административных дел), федеральными судами, военными су-
дами, судьями указанных судов, мировыми судьями, а также Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами.
Судебные органы, участвующие в раскрытии административных правонарушений, осуществляют превентивные функции. К таким органам следует отнести Конституционный Суд Российской Федерации, который также наделен полномочиями в сфере административной юрисдикции.
Негосударственные органы административной юрисдикции представлены тремя разновидностями: а) исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления; б) органами глав администраций муниципальных образований и в) специализированными органами при местных администрациях.
К ведению специализированных органов, создаваемых при исполнительно-распорядительных муниципальных органах, отнесены основные полномочия по предупреждению, пресечению и раскрытию административных правонарушений. Об объеме их работы свидетельствует следующая таблица: Вид специализированного органа Подведомственность дел об административных правонарушениях (количество административных проступков (конкретных видов), отнесенных к ведению специализированного органа) Административные комиссии 101 Комиссии по делам несовершеннолетних 21 Приведенные в таблице показатели примерно в 2,5 раза превышают количество административных проступков (46 составов), дела по которым рассматриваются органами внутренних дел (милицией). Несоизмеримы и соответствующие количественные показатели деятельности исполнительно-распорядительных муниципальных органов (30 составов) и глав администраций муниципальных образований (один состав). Более обширна административная юрисдикция судов (свыше 50 составов).
Таким образом, рассмотрение подавляющего большинства дел об административных правонарушениях отнесено к ведению муниципальных органов, административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних.
В отдельных случаях к ведению муниципальных органов исполнительной власти отнесено рассмотрение одних и тех же видов административных проступков. Подведомственность различается в зависимости от места совершения проступка или объективной стороны противоправного
деяния: например, административные комиссии рассматривают все проступки, нарушающие регистрационный и паспортный режимы (ст. 178-182 КоАП), за исключением таких же правонарушений, совершаемых в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге, дела по которым рассматриваются милицией.
Рассмотрение дел об административных правонарушениях следует различать с другими видами процессуальных действий, прежде всего с исполнительными действиями. Во многих случаях дела об административных правонарушениях рассматриваются одними органами, а исполняются другими в зависимости от видов налагаемых административных взысканий: например, взыскания в виде административного ареста налагаются только судом, а рассматриваются органами внутренних дел или судом (см. ст. 202, 203 КоАП).
Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием Текст научной статьи по специальности « Право»
Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Майоров Алексей Николаевич
С общих позиций теории управления анализируется реализация принципа разделения властей применительно к сфере образования, рассматриваются возможные пути ее дальнейшего совершенствования. Показано, что за период с 2004 г., времени начала административной реформы и деятельности объединенного Министерства образования и науки, до весны 2012 г., времени смены Правительства Российской Федерации, произошло перераспределение властных полномочий от законодательной власти к исполнительной и от региональных органов власти к федеральным. Проблемы и риски концентрации властных полномочий рассмотрены на конкретных примерах практики управления. Проанализированы предлагаемые разными структурами власти варианты решений проблемы концентрации полномочий , предложены иные варианты решения этой проблемы.
Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Майоров Алексей Николаевич
Issues and risks of centralization of powers in the education management system
The author analyzes from general perspectives of the management theory how the concept of separation of powers is implemented in education, and how it can be improved in the future. It is shown in the article that in a period since 2004, when an administrative reform started and the united Ministry of Education and Science of the Russian Federation began its work, and till spring 2012, when the government of the Russian Federation changed, reauthorization from the legislative to the executive branches and from regional to federal authorities took place. Issues and risks of centralization of powers are cons >powers given by different power structures are analyzed, other solutions to this problem are offered.
Текст научной работы на тему «Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием»
Статья поступила в редакцию в мае 2012 г.
проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе
С общих позиций теории управления анализируется реализация принципа разделения властей применительно к сфере образования, рассматриваются возможные пути ее дальнейшего совершенствования. Показано, что за период с 2004 г., времени начала административной реформы и деятельности объединенного Министерства образования и науки, до весны 2012г., времени смены Правительства Российской Федерации, произошло перераспределение властных полномочий от законодательной власти к исполнительной и от региональных органов власти к федеральным. Проблемы и риски концентрации властных полномочий рассмотрены на конкретных примерах практики управления. Проанализированы предлагаемые разными структурами власти варианты решений проблемы концентрации полномочий, предложены иные варианты решения этой проблемы.
Ключевые слова: управление образованием, Конституция, полномочия, предмет ведения, разделение властей, федерализм.
Принцип разделения властей предполагает разделение таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. На практике это означает, что законотворческая деятельность осуществляется законодательным (представительным) органом, исполнительно-распорядительная деятельность — органами исполнительной власти, судебная власть — судами. При этом законодательная, исполнительная и судебная ветви власти самостоятельны и относительно независимы.
Первоначально данный принцип был направлен на ограничение власти монарха, а затем стал использоваться как теоретическая и практическая база для предупреждения возникновения различных форм диктатуры.
Современное понимание принципа разделения властей включает разделение полномочий между высшими (национальными, федеральными), региональными и местными органами власти
и управления, т.е. помимо разделения властей «по горизонтали» существует разделение властей «по вертикали». Для Российской Федерации это разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. Ситуацию в этой области применительно к образованию мы и рассмотрим.
В Конституции Российской Федерации предусмотрен принцип разделения властей в России. Так, в ст. 10 зафиксировано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
К органам законодательной власти в Российской Федерации относятся:
• Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума — две палаты Федерального собрания), законодательные собрания республик, входящих в состав Российской Федерации;
• законодательные органы власти других субъектов Российской Федерации; местные органы государственной власти.
К органам исполнительной власти в Российской Федерации относятся:
• Президент Российской Федерации, Совет министров Российской Федерации;
• высшие должностные лица республик;
• Правительства республик, органы администрации других субъектов Российской Федерации.
К органам судебной власти в Российской Федерации относятся:
• Конституционный суд Российской Федерации;
• Верховный суд Российской Федерации;
• Высший арбитражный суд Российской Федерации; суды республик и других субъектов Российской Федерации;
• районные народные суды, суды специальной юрисдикции.
целый ряд авторов [Иванец, Калинский, червонюк, 2002;
Боботов и др., 1996] считает, что принцип разделения властей становится реальным в том случае, если он сопровождается системой «сдержек и противовесов» властей, например таких, как наделение президента правом налагать вето на законы, наделение законодательного органа правом преодолеть вето и обратиться в суд для решения вопроса об отстранении президента от должности и т.д. Система «сдержек и противовесов» исключает возможность узурпации полномочий одной власти другой и обеспечивает нормальное функционирование органов государства.
Если проанализировать, как за последние несколько лет изменилось соотношение полномочий исполнительной и законодательной властей в сфере образования, станет понятно, что происходит
1. Принципы распределения властей и полномочий. Изменения в полномочиях ветвей и уровней власти
1.1. Принципы распределения властей. Перераспределение в пользу исполнительной власти
концентрация властных полномочий в руках исполнительной власти. То есть те полномочия, которые ранее исполняли органы законодательной власти, сейчас реализует исполнительная ветвь власти.
Приведем только несколько наиболее значимых и известных примеров.
Пример 1. Закон РФ «Об образовании» в редакции от 29 декабря 2004 г. в п. 2 ст. 1 «Государственная политика в области образования» устанавливал, что организационной основой государственной политики Российской Федерации в области образования является Федеральная программа развития образования, утверждаемая федеральным законом. Пункт 3 той же статьи Федерального закона «Об образовании» в действующей редакции гласит, что Федеральная целевая программа развития образования разрабатывается и утверждается Правительством Российской Федерации.
Пример 2. Федеральный закон «Об образовании» в редакции от 29 декабря 2004 г. в п. 4 ст. 7 «Государственные образовательные стандарты» устанавливал, что основные положения Государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Федеральный закон «Об образовании» в действующей редакции в п. 6 той же статьи указывает, что разработка и утверждение Федеральных государственных образовательных стандартов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Кроме этого, федеральным законом регулировались такие вопросы, как определение категорий граждан, имеющих право на получение образования; формы, размеры и источники расходов на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи в период получения ими образования, и др.
Сегодня в законе остались только три вопроса, регулирование которых отнесено к полномочиям законодательной власти, это:
• нормативные сроки освоения основных образовательных программ начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования;
• ограничения прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости;
• порядок регистрации и деятельности образовательных объединений (ассоциаций и союзов), в том числе с участием учреждений, предприятий и общественных организаций (объединений).
Из этих трех вопросов только первый относится к сфере образования, а остальные — к другим отраслям права.
За период с 2004 г., времени начала административной реформы и деятельности объединенного Министерства образования
Проблемы и риски концентрации властных полномочий в системе управления образованием
и науки, до весны 2012 г., времени смены Правительства Российской Федерации, законодательная власть получила только одно новое формальное полномочие в сфере образования — это полномочие правового регулирования отношений в области образования на территории инновационного центра «Сколково».
Можно предположить, что такое перераспределение полномочий обусловлено технологической и технической простотой проведения решений в рамках исполнительной власти. Но если говорить о качестве принимаемых решений, то обсуждение в рамках парламентских процедур, даже с учетом сложившейся в последнее время практики, несомненно дает более надежный результат.
Федеративное устройство — способ территориальной организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой [Большой юридический словарь. ].
Современные политологи считают, что «федерализм в России обусловлен рядом причин: большой территорией; спецификой экономического развития отдельных регионов; этническим многообразием населения; социокультурными различиями. Большим государством трудно управлять из одного центра: сложно проследить за тем, что делается на местах; жители регионов больше доверяют местному правительству, которое они выбирали и которое легче проконтролировать в случае необходимости» [Александрова, 2005].
Российская Федерация — федерация асимметричная, потому что ее субъекты обладают разным конституционным статусом.
Все субъекты Российской Федерации по объему их компетенции можно разделить на три группы:
1) республики в составе России, которые могут принимать свои конституции, устанавливать наряду с русским свой государственный язык и иметь свои государственные символы (герб, флаг, гимн);
2) края, области, города федерального значения, которые принимают свои уставы, учреждают свои органы власти, официальные символы, могут иметь в своем составе автономные округа и области;
3) автономные округа и автономная область: по их предъявлению может быть принят федеральный закон об автономной области, округе, находящихся как бы «в двойном подчинении» — и у России, и у области (края), в составе которой они находятся.
В состав Российской Федерации входят субъекты, которые обладают разными объемами компетенции и различающимися правами, несмотря на то что в Конституции зафиксирован такой основополагающий признак федерализма, как равноправие всех субъектов Федерации.
1.2. Принципы распределения полномочий. Перераспределение в пользу федерально-го центра
1.3. Управление разграничением полномочий Таким образом, с одной стороны, субъекты Российской Федерации обладают разным конституционным статусом, а с другой — Конституция провозглашает равенство всех субъектов Федерации. Такая ситуация, как мы увидим ниже, во многом определяет те проблемы, которые возникли в распределении полномочий. Изменение порядка формирования региональных властей не могло не затронуть как общую структуру власти в рамках федерального устройства, так и систему образования. В 1990-е годы в России основным способом формирования органов власти были выборы. Одним из позитивных результатов использования выборной системы можно считать существование механизмов формирования доверия местному правительству. Необходимость формировать позитивное общественное мнение как гарантию успеха на выборах диктовала представителям власти строгие правила отчетности перед населением. Иная ситуация складывается, когда высшее должностное лицо региона назначается федеральным центром: в этом случае региональное правительство становится подконтрольным не местным жителям, а федеральной власти, возникает другой тип обратной связи, подотчетность федеральному центру. То есть выбор между потребностями граждан и интересами федерального центра делается в любом случае в пользу последнего, а это приводит к снижению качества решений, принимаемых в интересах граждан. В результате обостряется проблема настройки важнейшего механизма федерализма — обеспечения баланса в рамках распределения полномочий. Федеральное устройство государства предопределяет разграничение компетенций между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации компетенция в государстве разделяется на собственно федеральную (ст. 71), совместную Федерации и ее субъектов (ст. 72), собственно субъектов Федерации (ст. 73). К собственно федеральной компетенции по Конституции Российской Федерации относятся вопросы, связанные с функционированием государства на международной арене, вопросы, требующие единого регулирования по всей стране, федеральная собственность и управление ею, установление федеральных налогов и сборов, федеральные органы власти, федеративное устройство и территория России. К сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов ст. 72 Конституции Российской Федерации относит, в частности, «общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта». Положения данной статьи в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации, «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Однако, поскольку федеральные законы имеют приоритет перед региональными законами, оказывается, что определение федеральной властью своих полномочий в области предметов совместного ведения и соответственно изменения полномочия субъектов Российской Федерации производятся Федерацией в одностороннем порядке.
Распределение полномочий в современной России имеет конституционную природу. Это означает, что только в рамках Конституции должны обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения границ или объема полномочий ее субъектов. Однако федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, точнее полномочия устанавливаются федеральными законами, по инициативе федеральных органов. Тем самым они узурпируют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации. То есть наряду с духом Конституции — о равноправии субъектов и конституционном порядке разграничения полномочий, есть буква, которая позволяет Федерации в одностороннем порядке изменять региональные полномочия. Это характерно не только для образования, но и для целого ряда других областей, таких как природопользование, охрана окружающей среды, распоряжение землей и недрами и т.д.
Такая конструкция, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Конституция предусматривает механизм разрешения такого рода споров — это согласительные процедуры, наличие которых предусмотрено ст. 85. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Однако в последнее время прецедентов таких споров зафиксировано не было. Причиной тому могут служить действие выделенных нами механизмов одностороннего регулирования и то обстоятельство, которое мы уже упоминали ранее: система обратной связи при формировании региональных властей была смещена от населения к властным федеральным структурам.
Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р, декларирует и в некоторой степени фиксирует подход к распределению полномочий в сфере образования между участниками образовательного процесса и органами управлением разного уровня: «Система образования является сферой взаимодействия интересов государства и общества в лице их институтов и граждан. Каждый из субъектов образовательных правоотношений должен
1.4. Перераспределение полномочий в сфере образования
иметь возможность влиять на функционирование и развитие системы образования, но вместе с тем нести свою долю ответственности за создание условий, необходимых для выполнения системой образования своих социальных и образовательных функций».
Проведенный нами анализ показывает, что за последние шесть лет произошло существенное изменение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере образования: из 27 региональных полномочий, которые были закреплены Законом «Об образовании», неизменными остались только восемь.
Несколько полномочий были изъяты полностью. Среди них такие базовые, как:
• определение и осуществление политики в области образования;
• осуществление федеральной политики в области образования;
• организация финансирования местных органов управления образованием и образовательных учреждений;
• оказание посреднических услуг;
• установление дополнительных к федеральным льгот обучающимся, воспитанникам и педагогическим работникам образовательных учреждений, а также видов и норм материального обеспечения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников;
• обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования;
• контроль исполнения государственных образовательных стандартов.
Некоторые полномочия были существенно ограничены.
Действие пяти полномочий:
• разработка и реализация международных программ развития образования;
• формирование фондов развития образования;
• организация издания учебной литературы;
• разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дисциплин;
• проведение аттестации работников органов управления образованием субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
прекращено полностью. А вместо разработки содержания образования введено участие в разработке образовательных программ (которое, заметим, не имеет механизма реализации).
Добавлены три полномочия:
• реализация Единого государственного экзамена;
• организация обеспечения учебниками;
• право дополнительного финансирования мероприятий.
Анализ содержания полномочий свидетельствует, что одни полномочия дают реальную возможность управления, т.е. предусматривают наряду с ответственностью некоторое право, а другие содержат только ответственность (обязанности). Если оценить произошедшие изменения с такой точки зрения, то становится очевидным, что существенно сокращены были полномочия первого вида, и, напротив, регионы были наделены полномочиями второго вида.
Таким образом, за последнее время региональные полномочия в области образования существенно сократились, а федеральные соответственно расширились. Это противоречит самой сути федерализма, которая заключается в разделении полномочий, с тем чтобы была возможность дифференцировать решения в зависимости от местных условий. Такая ситуация не может не сказаться на качестве принимаемых управленческих решений.
В ближайшей перспективе ситуация должна еще больше усугубиться в силу того, что образовательные учреждения в рамках утвержденных стандартов начального и общего образования получили право самостоятельно формировать свою образовательную программу1 и, как следствие, распоряжаться средствами муниципалитетов и регионов. Правда, здесь есть надежда на то, что традиция использования нелегитимных административных методов в какой-то степени поможет справиться с проблемой безграничной демократии и бездумности принимаемых решений.
Есть и еще одно значимое основание полагать, что концентрация властных полномочий исполнительной власти федерального центра в ближайшее время будет усиливаться. В действующем Законе «Об образовании» содержатся 43 поручения нормативного регулирования в адрес федерального органа исполнительной власти («разрабатывает», «утверждает», «определяет» и т.д.), а вот в проекте закона «Об образовании в Российской Федерации» уже 114 таких поручений.
Может быть, концентрация полномочий не так уж и плоха сама по себе? При ближайшем рассмотрении оказывается, что все-таки плоха. На уровне Федерации чиновники просто не справляются с таким объемом полномочий ни по времени исполнения, ни по качеству принимаемых решений. Своевременное увеличение численности работников и переструктурирование системы управления вполне могли бы решить проблему своевременности принятия решений, но не их качества. Федеральный центр в отношении регионов может принять только единое, одинаковое для
2. Риски концентрации полномочий в федеральном центре
Федеральный государственный образовательный стандарт общего образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 декабря 2010 г. № 1897; Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования, утвержденный приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 6 октября 2009 г. № 373.
всех решение. Такие решения не могут отразить многообразие национально-региональных условий. Теоретически возможен вариант, что на федеральном уровне предлагаются разные решения для разных территорий. Но, во-первых, таких прецедентов еще не было, а во-вторых, даже если они и возникнут, то реализованы в легитимном поле быть не могут. Такие решения будут противоречить одному из базовых принципов устройства федеративного государства — равенства субъектов Российской Федерации. Поясним ситуацию на примерах.
Пример 1. Несколько лет в системе образования дискутируется проблема национальных языков, национальных школ и полномочий регионов в этой сфере. Проблема это сложная и многоплановая, мы не будем содержательно ее обсуждать в данной статье. Если говорить предельно упрощенно, то учет этнокультурных и национальных особенностей для таких регионов, как Татарстан и Башкортостан,— это, скорее, вопрос государственности в понимании ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации, для регионов Кавказа это вопрос сохранения культуры и языка, а для коренных и малочисленных народов Севера — вопрос сохранения этносов. Попытки принять единое решение для всего многообразия условий, решение этой задачи одним-единственным способом — а иного решения на федеральном уровне и не может быть — приводят только к тому, что две из трех перечисленных групп не решат важнейших задач развития языков и, как следствие, национальностей.
Пример 2. На федеральном уровне неоднократно и публично делаются заявления о «перепроизводстве» управленцев, экономистов и юристов, сокращаются контрольные цифры приема в вузы на эти специальности. Наверное, для Москвы и ряда регионов с гипертрофированными системами высшего профессионального образования это так и есть. Однако для ряда регионов, таких как Югра, Ямал и ряд других, это совершенно не характерно: управленцы есть, но их качество не удовлетворяет рынок, а экономисты и особенно юристы на рынке труда просто отсутствуют. Решение о простом квотном сокращении приема на эти специальности, принятое на федеральном уровне, в данном случае является весьма сомнительным, поскольку оно не учитывает особенности территорий, их экономического и социального развития.
Пример 3. Несомненно, система образования, как и другие элементы социальной системы региона, определяет стабильность и устойчивость кадрового потенциала. В данном случае речь не идет о развитии и формировании кадрового потенциала и деятельности системы образования по его воспроизводству. Наличие развитых сетей учреждений дошкольного, общего и дополнительного образования во многом является определяющим при выборе места жительства трудовыми мигрантами, а также является важнейшим фактором при принятии гражданами
и семьями решения о смене места жительства по причинам изменения ситуации на рынке труда. В последние десятилетия аналогичную функцию выполняло профессиональное образование. Даже сейчас значительная часть студентов признаются, что выбрали вуз по принципу «поближе к дому». Сформирован запрос от граждан на получение профессионального образования близко к дому, такой вариант организации обучения не только более безопасен, но и отвечает запросам региональных рынков труда. Во многих территориях региональные власти поддерживали и поддерживают филиальные сети. Резон здесь очень простой: эта поддержка оказывает реальное влияние на развитие кадрового потенциала. Судя по результатам исследований, проведенных в Западной Сибири, среди выходцев из региона, обучавшихся в вузах Москвы и Санкт-Петербурга, в регион на работу по специальности возвращаются около 15%, а из окончивших региональные вузы — до 82%.
С другой стороны, и система образования, широко распространяя филиалы вузов по территории страны, тоже отвечала на запрос семей. Именно с потребностями семей связано обилие филиалов. В этом случае семьи осуществляют рациональный, прежде всего социально обусловленный, выбор. Они выбирают небольшие вузы (часто филиалы или негосударственные вузы), в том числе для тех студентов — вчерашних школьников, которые пока не созрели до настоящей студенческой самостоятельности.
Безусловно, часть филиалов не дает качественного образования. С этим утверждением согласны многие, но это мнение основано на эмоциях, интуиции и частном опыте, а не на работе системы аккредитации. Именно механизм аккредитации должен доказывать, что в филиалах некачественное образование и по этой причине конкретные филиалы нужно закрыть. Вместо этого принимается опять же единое для всей страны решение о закрытии филиалов меньше определенной численности. Непонятно, почему именно численность студентов была выбрана как единственный критерий качества получаемого образования.
Можно предположить, что для части регионов это верное решение, но для ряда регионов и направлений подготовки оно оказалось контрпродуктивным. Например, филиал Академии им. Гнесиных в Ханты-Мансийске — малочисленное учебное заведение в силу своей специфики: подготовка исполнителей — дело трудоемкое и сложное, да региону и не нужно большое количество выпускников такого вуза. Под действие решения о закрытии филиалов меньше определенной численности подпадает и филиал ЛЭТИ в городе Югорске, филиал с хорошей базой, созданной «Трансгазом» и принимающий всех желающих детей сотрудников этой фирмы и других жителей города на первые два года обучения. Обучение на старших курсах проходило уже в Санкт-Петербурге, что автоматически решало проблему качества образования.
3. Что делается и что делать
Дерегионализация образовательной политики, произошедшая в последнее время, заключается в перераспределении полномочий между центром и регионами, с одной стороны, и исполнительной и законодательной властью — с другой. Полномочия исполнительной власти федерального центра растут. Полномочия законодательной власти и регионов сокращаются или заменяются на второстепенные. В результате центр перестает справляться с имеющимися у него полномочиями, предлагает стандартные решения там, где их реализация дает негативный эффект.
Можно предположить, что это было движение в общей логике укрепления вертикали власти, вызванное кризисом власти 1990-х годов. чем меньше властных полномочий останется у регионов, тем меньше их самостоятельность и тем меньше вероятность дезинтеграции России. Такая логика на определенном этапе могла быть вполне рациональной, или по крайней мере она дает понимание происходящих процессов.
Сложившаяся система перераспределения полномочий и практика реализации изменений породили в сфере образования два важных явления: низкий уровень доверия федеральной и региональных властей друг к другу и низкая самостоятельность региональных властей.
Урезание полномочий регионов не может быть бесконечным, и сейчас, на наш взгляд, как раз сложилась такая ситуация, когда переизбыток полномочий у Федерации является тормозом в развитии.
Обозначенная нами проблема осознана и на уровне исполнительной власти России. Президент Российской Федерации 27 июня 2011 г. подписал распоряжение № 425-рп «О подготовке предложений по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления», давая тем самым старт достаточно длительной работе по поиску оптимальных решений в перераспределении полномочий.
Были созданы две рабочие группы: по правовым вопросам перераспределения полномочий и по финансовым вопросам. В результате кропотливого изучения накопившихся проблем через пять месяцев они предложили передать от центра регионам 120 полномочий, касающихся, в частности, охраны здоровья, регулирования природопользования, земельного контроля, пожарной безопасности, охраны прав потребителей, что позволит сократить около 100 тыс. федеральных чиновников.
Следующим значимым этапом работы стал Государственный совет 26 декабря 2011 г., в ходе которого обсуждались вопросы перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти. Почти незамеченной средствами массовой информации оказалась весьма знаменательная фраза Д. А. Медведева: «Россия настолько сложна как Федерация, что мы
не должны стесняться учитывать эти различия более тщательно, создавая дифференцированные правовые, инвестиционные и, может быть, даже налоговые режимы в отдельных регионах»2. Таким образом, была высказана мысль о дифференцировании решений федеральных властей относительно разных регионов, т.е. о том, чтобы изменить, по сути, конституционное положение о равенстве регионов в рамках Российской Федерации.
В ежегодном обращении Президента Российской Федерации к Федеральному собранию Российской Федерации 22 декабря 2011 г. положения о перераспределении полномочий были конкретизированы: «В Государственную думу будет внесен пакет законопроектов о децентрализации. Его реализация позволит провести серьезное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов»3.
В ноябре 2011 г. в Совете Федерации была создана рабочая группа по подготовке предложений Совета Федерации по перераспределению полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Было проанализировано более тысячи предложений, направленных в Совет Федерации как региональными парламентами, так и органами исполнительной власти. Предложения регионов были сгруппированы в три основных раздела: 1) 35 полномочий, которые регионы считают необходимым передать на федеральный уровень, причем 20 из них были делегированы регионам в течение последних лет; 2) 44 полномочия, которые предлагается передать с федерального на региональный уровень; 3) 8 предложений о передаче региональных полномочий на муниципальный уровень, и 7 ныне муниципальных функций, которые, по общему мнению членов рабочей группы, целесообразно передать на уровень субъектов Федерации4.
Субъекты Федерации предлагают передать в ведение Федерации деятельность мировых судей, полномочия по материальной поддержке граждан — тружеников тыла в годы Великой Отечественной войны, обеспечение жильем детей, оставшихся без попечения родителей, и т.д. что касается передачи полномочий с федерального уровня на региональный, пожелания со стороны субъектов РФ касаются прежде всего таких вопросов, как отношения в сфере лесо- и недропользования, земельные и водные ресурсы, экология, животный мир. Предложения, подготовленные Советом Федерации, практически не затрагивают отношения в сфере образования.
Стенографический отчет о заседании Государственного совета 26 декабря 2011 г., Москва, Кремль http://news.kremlin.ru/news/14139/print Послание Президента Федеральному собранию от 22 декабря 2011 г., Москва, Кремль http://kremlin.ru/news/14088
31 мая 2012 г. в Государственной думе Федерального собрания РФ комитет по образованию провел парламентские слушания на тему «Нормативное обеспечение реализации полномочий в области образования на разных уровнях власти».
А. Н. Дегтярев, председатель комитета Госдумы по образованию, предложил нормативно закрепить распределение полномочий: «В сферах образования и воспитания, которые являются предметом совместного ведения, каждая из сторон должна иметь законодательно установленные собственные полномочия. Надо стремиться к тому, чтобы объем неразграниченных полномочий сокращался»5. На слушаниях поднимались вопросы распределения полномочий в области профессиональной ориентации школьников, обучения детей-инвалидов, обеспечения права детей на отдых и оздоровление, совершенствования систем подготовки педагогических кадров, повышения их квалификации.
Таким образом, в работу по перераспределению полномочий оказались вовлечены органы исполнительной и законодательной власти. Однако пока никаких практических решений на принято, и активность обсуждений в послевыборный период сократилась.
Поиск решений идет по двум направлениям. Первое — это анализ конкретного перечня полномочий, отнесенных в настоящее время к тому или иному уровню исполнительной власти, и формирование предложений по их перераспределению на основании экспертного оценивания, собственного опыта и здравого смысла. четких оснований для разделения полномочий никто из участников процесса не предлагает. Этот путь достаточно простой, однако длительный и с неопределенными перспективами достижения согласия.
Второе направление, которое только намечено,— это попытка принятия на федеральном уровне разных решений для разных регионов. Впервые эта идея была выдвинута Д. А. Медведевым на Государственном совете 26 декабря 2011 г., а впоследствии развита председателем Комитета Госдумы по образованию А. Н. Дегтяревым: «Перспективным направлением применения договорной практики может стать конкретизация государственной политики с учетом особенностей различных субъектов Российской Федерации. В сильных регионах через такой механизм федеральный центр может разрабатывать различные экономические модели, инициативы, новшества, а удачные решения распространять на все субъекты Российской Федерации»6.
Инструментом выработки и осуществления разных решений для разных регионов может стать реализация договорных отношений между субъектами Федерации и центром, поскольку Конституция Российской Федерации предусматривает возможность заключения
Стенограмма парламентских слушаний Комитета Государственной думы по образованию на тему «Нормативное обеспечение реализации полномочий в сфере образования на разных уровнях власти» от 31 мая 2012 г.
договоров между Российской Федерацией и субъектом России о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. З. ст. 11).
Вместе с тем опыт заключения таких договоров, когда более 40 субъектов Федерации, заключившие договоры с центром, отказались от их продления, не дает оснований для оптимизма.
Если говорить об обеспечении разумного баланса в распределении полномочий между законодательной и исполнительной властью, то здесь можно предложить все нормативное регулирование сферы образования провести в одном законе, со ссылками на существующие нормативные акты, которые обеспечивают общее регулирование. Это вполне возможно в рамках готовящегося проекта закона «Об образовании в Российской Федерации».
В рамках доработки данного законопроекта необходимо вернуться к рассмотрению норм, поручающих принятие решений федеральным органам исполнительной власти, и попытаться минимизировать их количество.
Один из возможных подходов к перераспределению полномочий — это выделение и фиксирование круга принципиальных интересов регионального уровня в сфере образования и поиск на этой основе эффективной модели распределения полномочий, позволяющей эти интересы реализовывать. Представляется возможным и целесообразным ввести определенный критерий отнесения полномочия к тому или иному уровню власти. Таким критерием может быть наличие возможности принятия единственного решения для всей системы образования. Там, где это возможно, полномочия должны быть оставлены за Федерацией. Там, где для принятия решений необходим учет местной, региональной и национальной специфики, полномочия должны быть переданы регионам или муниципалитетам.
Все это необходимые, но далеко не достаточные шаги.
Необходим поиск и запуск механизмов усиления обратной связи между населением и региональными и муниципальными властями.
Даже в условиях намеченных прямых выборов региональных властей их оценка федеральным центром должна проводиться со значительным участием населения, институтов гражданского общества.
1. Александрова Н.А. Конституционное (государственное) право Литература
России: учебно-методический комплекс по специальности 030501 _________
«Юриспруденция». челябинск: Изд-во ЮУрГУ, 2005.
2. Боботов С.В., Варламова Н. В., Лазарев В. В., Лукашева Е. А. и др.
Теория права и государства // под ред. проф. Г. Н. Манова. М.:
3. Большой юридический словарь / А. Борисов (сост.). Минск:
Книжный мир, 2010.
4. Иванец Г.И., Калинский И. В., червонюк В. И. Конституционное право России: энциклопедический словарь / под общ. ред.
В. И. червонюка. М.: Юридическая литература, 2002.
